ХАОСЪТ В ОБЩЕСТВЕНИЯ РЕД – ПОГЛЕД КЪМ НОРМАТИВНАТА УРЕДБА

Не минава ден без обществото ни да бъде разтърсено от новини за изблици на насилие – спрямо деца, жени, лекари, учители и други граждани от различни социални групи. Насилието обаче е само върхът на айсберга, а медиите не смогват да ни информират и за един процент от извършените противообществени прояви. Неведнъж всеки от нас е имал повод да се възмути и от много други постъпки, които нарушават правата ни и смущават нормалното ни ежедневие. Такива са агресивното и арогантно поведение, използването на груб и нецензурен език, пиянските прояви, вдигането на силен шум в часовете за почивка, оскверняването на траурни и културни паметници, и редица други.

Противодействието на тези прояви е задача на държавата. Затова с право обществени и съсловни организации призовават институциите да изпълнят основното си задължение, като вземат мерки за защита на живота, здравето, сигурността и спокойствието на гражданите. Държавните органи предприемат действия според компетентността си – провеждат се разследвания, съставят се актове за административни нарушения, поставят се камери, назначава се охрана и т.н. Дори един вицепремиер лично поведе акция по налагане на нормите относно тишината и шума в курорта „Слънчев бряг”.

Но въпреки това проявите на насилие и нарушаване на реда продължават.

Тези прояви подкопават доверието ни на граждани в нашата собствена държава. Същевременно пътуващите в чужбина българи неизменно споделят впечатлението си за царящите в други държави ред и законност. Много българи се възхищават на безкомпромисното налагане на реда в Германия, САЩ, дори Китай, Русия или например в Сингапур, където се налага глоба от 1000 долара за хвърлен извън кошчето за боклук отпадък и 100 долара за плюене на улицата. Знаем също, че в чужбина ние спазваме правилата много по-стриктно, отколкото го правим в България. Задаваме си въпроса защо при нас нещата не се случват по начина, по който всички искаме?

Една от основните причини за ширещото се в обществото чувство за беззаконие и липса на справедливост трябва да бъде потърсена в съществуващата нормативна уредба в областта на обществения ред. Опитът да бъде извършен неин систематизиран преглед поражда асоциация с опит за слушане на музика от няколко различни стереоуредби. Действието на множество правни норми от различен ранг в тази сфера затруднява работата на правоприлагащите органи и съда. Това от своя страна често помага на извършителите на закононарушения да постигнат отмяна на наложените им санкции или да получат неадекватни такива, което на свой ред създава чувство за безнаказаност и руши доверието в институциите. Аргументите в подкрепа на тази теза са следните:

Осигуряването на обществения ред и националната сигурност е задача на изпълнителната власт в лицето на Министерски съвет, съгласно чл. 105 ал. 2 от Конституцията на Република България. Съгласно чл. 143 ал. 3 от Конституцията, областният управител осигурява провеждането на държавната политика, отговаря за защитата на националните интереси, на законността и на обществения ред.

Безспорно е, че за да може изпълнителната власт да осигури обществения ред, тя трябва да прилага законите, които описват задължителните за спазване правила. Правила относно обществения ред се съдържат в следните нормативни актове: Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба с дребното хулиганство /УБДХ/ и Правилника за приложението му, Закона за събранията, митингите и манифестациите /ЗСММ/, Закона за опазване на обществения ред при провеждането на спортни мероприятия /ЗООРПСМ/, Закона за оръжията, боеприпасите, взривните вещества и пиротехническите изделия /ЗОБВВПИ/, Закона за защита от шума в околната среда /ЗЗШОС/, Закона за ветиринарномедицинската дейност /ЗВМД/ и др.

Освен в изброените актове, правни норми относно обществения ред се съдържат и в наредбите със същото име, които всеки общински съвет приема. При съществуването на 265 общини в момента на територията на страната действат същият брой наредби за обществения ред. Именно паралелното действие на законите и общинските наредби поражда ефекта на нормативна полифония, а оттам и един от основните проблеми, на които е посветено настоящото изложение.

I. Съпоставката на разпоредбите на общинските наредби за обществения ред с цитираните актове от по-висок ранг разкрива, че значителна част от законовите разпоредби са преповторени в наредбите. При това наредбите въвеждат административни наказания за нарушения на реда, за които вече са предвидени такива в нормативни актове от по-висок ранг. Действащите наредби за обществения ред, приети от общинските съвети, са публикувани на интернет-страниците на съответните общини, като за илюстрация на дублиращите се разпоредби се посочват следните неизчерпателни примери:

Съгласно УБДХ дребно хулиганство е непристойна проява, изразена в употреба на ругатни, псувни или други неприлични изрази на публично място пред повече хора, в оскърбително отношение и държане към гражданите, към органите на властта или на обществеността или в скарване, сбиване или други подобни действия, с които се нарушава общественият ред и спокойствие, но поради своята по-ниска степен на обществена опасност не представлява престъпление по чл. 325 от Наказателния кодекс. Съгласно чл. 1 от УБДХ, за дребно хулиганство, извършено от лице, навършило шестнадесетгодишна възраст, се налагат следните административни наказания: задържане до 15 денонощия в структурно звено на Министерството на вътрешните работи; глоба от 100 до 500 лв.

Същото поведение е наказуемо като административно нарушение и по множество общински наредби за обществения ред /НОР/: чл. 10 от НОР на Община Петрич, чл. 2 НОР Община Пазарджик, чл. 2 НОР Община Ловеч, чл. 2 НОР Община Враца, чл. 3 НОР Община Кърджали, чл. 7 НОР Община Велико Търново, чл.10 НОР Община Кюстендил, чл. 8 НОР Община Пловдив, чл. 10 НОР Община Петрич, чл. 4 т. 3 НОР Община Смолян, чл. 4 т. 1 НОР Община Хасково, чл. 4 НОР Община Тутракан и много други. Предвиденото в наредбите наказание за нарушаването на реда обаче е само административна глоба.

Любопитен опит за избягване на колизията с НК и УБДХ се съдържа в чл. 6а от НОР на Община Борован. Той предвижда, че за непристойни прояви против личността на гражданите, срещу органите на властта или обществеността, изразяващи се в употреба на ругатни, псувни или други неприлични думи, както и скарване, сбиване или други подобни деяния, които поради своята по-ниска степен на обществена опасност не представляват престъпление по смисъла на НК или нарушение по УБДХ, се прилагат административно – наказателните разпоредби на тази наредба. Остава открит обаче въпросът какви биха могли да са тези нарушения, които не попадат в приложното поле на НК и УБДХ, и не са ли в такъв случай те маловажни деяния по смисъла на чл. 28 ЗАНН?

Разпоредбите на чл. 21 от НОР Община Кюстендил, чл. 21 НОР Община Петрич, чл. 3 т. 11 НОР Община Бургас, чл. 5 НОР Община Несебър, чл. 13 НОР Община Велико Търново, чл. 11 НОР Община Видин, чл. 6 – чл. 10 НОР Община Сливен, чл. 8 НОР Община Монтана, чл. 10-чл.12 НОР Община Добрич и др. дублират разпоредбите на чл. 48 и чл. 60 от ЗОБВВПИ, касаещи търговската дейност с боеприпаси, продажбата на фойерверки на лица под 18 години, и забраняващи откритото носене на оръжие на обществени места, носенето и употребата на оръжие и боеприпаси на масови мероприятия, в обществени заведения, при и след употреба на алкохол, наркотични или упойващи вещества и пр.
Общински наредби дублират норми на ЗСММ и по-конкретно разпоредбите на чл. 17 и чл. 39 – чл. 40 ЗСММ, касаещи писменото уведомление до кмета на общината, сроковете за неговото отправяне, съдържанието му, задължението за осигуряване на охрана на масови мероприятия и др. Законовите разпоредби са възпроизведени в глава пета от НОР Община София, чл. 25 от НОР Община Монтана, чл. 9 и 10 от НОР Община Перник, чл. 12 и 13 НОР Община Благоевград, чл. 5 от НОР Община Търговище, чл. 7 НОР Община Хасково, Раздел VIII от НОР Община Ветрино, чл. 9 от НОР Община Габрово и др.
Разпоредбите на множество наредби съдържат идентични разпоредби с тези на чл. 172 и чл. 177 от ЗВМД, задължаващи собствениците на домашни любимци да вземат мерки животните да не замърсяват обществени места, да не създават опасност за хора или други животни, да не извеждат кучета без повод, а агресивни кучета – и без намордник, да разхождат кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци. В същия смисъл са разпоредбите на: чл. 14 т. 9 НОР Община София, чл. 33 НОР Община Бургас, чл. 28 НОР Община Сливен, чл. 21 т. 3 НОР Община Варна, чл. 20 НОР Община Монтана, чл. 12 НОР Община Несебър, чл. 33 ал. 2 НОР Бургас и др. Нарушаването на дублираните с наредбите забрани води до санкциониране на извършителите по реда и с наказанията, предвидени в тези наредби.
Повторение се открива и в нормите, свързани с условията и реда за осъществяване на специализирана закрила на деца на обществени места. Така съгласно чл. 5б ал. 3 от ЗЗДт се забранява предлагането и продажбата на алкохолни напитки и тютюневи изделия на деца /съгласно закона дете е всяко лице до навършване на 18 г./. Същата забрана, респ. санкция за нарушението й, се съдържа в нормите на чл. 14 ал. 1 НОР Община Петрич, чл. 27 НОР Община Бургас, чл. 9 НОР Община Велико Търново, чл. 9 ал. 3 т. 2 НОР Община Пловдив, чл. 3 ал. 3 т. 2 НОР Община Кърджали, чл. 7 НОР Община Перник и др.
Съгласно чл. 73 ал. 1 т. 1 от ЗХ, в игрално казино не се допускат лица ненавършили 18-годишна възраст. Съгласно чл. 6 от Наредба за специализирана закрила на деца на обществени места, приета с ПМС № 165 от 25.07.2003 г., не се допускат деца до обществени места, в които се представят програми с еротично или порнографско съдържание, в игрални зали или игрални казина.

Идентични забрани се съдържат в разпоредбите на чл. 19 ал. 1 НОР Община Петрич, чл 1 т. 3 НОР Община Якоруда, чл. 12 НОР Община Велико Търново и др.

Наказателният кодекс изцяло забранява създаването, излагането, представянето, излъчването, предлагането, продаването, даването под наем или разпространението по друг начин на порнографски материали, като в разпоредбата на чл. 159 НК е предвидена наказателна отговорност за извършителите на такива деяния. В противоречие с тази законова запрета множество общински наредби не считат разпространението на порнография за напълно неправомерно деяние, а целят ограничаването му само по отношение на ненавършилите 18 г. лица, както впрочем и цитираната Наредба на МС за специализирана закрила на деца на обществени места. Така например с чл. 31 от НОР Община Петрич са забранени публичния показ и продажбата на литература, видеофилми и аксесоари с порнографско и еротично съдържание на лица под 16-годишна възраст. В същия смисъл са разпоредбите на чл. 14 ал. 3 от НОР Община Ковачевци, чл. 3 т. 22 НОР Община Бургас, чл. 14 от НОР Община Велико Търново, чл. 4 от НОР Община Тутракан, чл. 3 от НОР Община Кърджали, чл. 11 т. 7 от НОР Община Сливен, чл. 7 от НОР Община Несебър, чл. 31 от НОР Община Перник, чл. 4 т. 4 от НОР Община Хасково, чл. 2 т. 42 от НОР Община Пазарджик и др.
Съгласно чл. 329 от НК, наказуемо е системното занимаване с просия. Просията забраняват и някои общински наредби: чл. 9 ал. 1 НОР Добрич, чл. 2 т. 6 НОР Пазарджик, чл. 25 НОР Петрич – изцяло, чл. 2 ал. 5 НОР Несебър, Чл. 4 ал. 2 НОР София, чл. 2. НОР Ловеч, чл. 9 ал. 2 Община Макреш – само на обществени места /както и врачуването/ и др. Други наредби не съдържат подобна забрана, което може да означава, че те приемат несистемното извършване на просия на своята територия.

II. Горните примери дават основание за заключението, че чрез приеманите наредби за обществения ред общинските съвети често излизат извън компетентността си по чл. 21 ал. 1 т. 23 ЗМСМА да решават въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Очевидно е, че със създаването на законовите норми Народното събрание вече е приело, че правната регулация на тези отношения е от негова компетентност.

На следващо място, структурата на нормите в общинските наредби показва, че различните общински съвети влагат различен смисъл в понятието за обществен ред в различните общини и оттам то придобива нееднакво значение в различните населени места. Някои наредби съдържат уредба на въпроси, свързани с организацията и реда при извършване на търговска дейност, транспорта, паркирането и безопасността на движението, а други не съдържат такива правила.

Освен противоречието им с норми от по-висок ранг, чрез цитираните по-горе норми на общинските наредби гражданите на територията на съответната община се поставят в неравноправно положение с тези от други общини – отново при липса на компетентност на общинския съвет да въвежда подобни специфични правила.

Често пъти с приеманите от тях наредби за обществения ред общинските съвети попълват празнини в законодателството. Това, което едни общински съвети приемат, други считат за излишно да регулират. Поради това се поставя въпроса – първите или вторите постъпват по-добре и трябва ли да има разлика в основни правила, свързани с обществения ред, на територията на такава малка държава?

Интересен пример в това отношение е въведената от някои общински съвети забрана за продажбата и сервирането на алкохол на лица във видимо нетрезво състояние: чл. 9 НОР Минерални бани, чл. 27 НОР Бургас, чл. 8 т. 7 НОР Благоевград, чл. 8 ал. 1 т. 5 НОР Монтана и др. Много общински наредби не съдържат въобще подобно ограничение. Любопитно би било да се узнае колко лица са санкционирани за неспазването на тези норми.

Направеният по-горе сравнителен преглед на общинските наредби разкрива наличието на множество повтарящи се разпоредби в тях. Още един показателен пример за такива норми е съществуващата във всяка община забрана /с минимални вариации/ за вдигане на шум в жилищните сгради за времето от 22 ч. вечер до 6 ч. сутрин, както и от 14 ч. до 16 ч. следобед. В този смисъл са разпоредбите в чл. 2 НОР Община Търговище, чл. 5 от НОР Община Петрич, чл. 2 т. 2 НОР Община Пазарджик, чл. 3 НОР Община Борован, чл. 8 НОР Община Макреш, чл. 3 т. 4 НОР Община Бургас, чл. 3 ал. 3 т.1 НОР Община Кърджали, чл. 3 НОР Община София, чл. 3 НОР Община Перник, чл. 4 т. 7 НОР Община Хасково, чл. 2 НОР Община Търговище, чл. 5 НОР Община Благоевград, чл. 7 НОР Община Монтана и много други.

За разлика от други случи, приемането на цитираните норми относно тишината е възложено на общинските съвети от разпоредбата на чл. 3 ал. 5 ЗШОС. Същевременно следва да се съобрази определението на Закона за нормативните актове, според който законът е нормативен акт, който съдържа общи правила за поведение, прилагащи се към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган, като урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. След като в общинските наредби се откриват едни и същи правила, които действат на територията на цялата страна, на практика имаме материя, която следва да бъде уредена със закон. Налице са идентични общи правила за поведение, действащи на територията на държавата, които обаче не са приети под формата на закон от компетентния за това орган – Народното събрание, а са приети в стотици наредби, издадени от общинските съвети. Това нормотворчество противоречи на разпоредбата на чл. 10, ал. 1 от ЗНА, съгласно който обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен.

III. Когато общинска наредба противоречи на разпоредба на закон, тя е нищожна. Нищожна е и когато урежда материя, уредена със закон. Следователно при съдебно оспорване на наложено въз основа на общинска наредба административно наказание, позоваването и установяването на нищожността на съответната наредба води до извод за незаконосъобразност на наложеното наказание, вследствие на което съдът следва да отмени наказателното постановление и нарушителят би останал ненаказан. В практиката си по обжалване на наказателни постановления съдилищата могат служебно да установяват наличието на посоченото основание за нищожност и да отменят наказателните постановления само на това основание.

Интересен пример за общински наредби, които противоречат на закона, са текстовете в Наредбите за обществения ред на общините Варна, Джебел, Петрич, Несебър и др., с които се забранява публичното изразяване на верски убеждения от представители на вероизповедания, които не са регистрирани по реда на Закона за вероизповеданията.

Същите норми са приети и от общинските съвети в Бургас, Търговище, Кюстендил и Каварна, но понастоящем са обявени за нищожни с решения на административните съдилища в тези градове /решение №1591/12.10.2016 г. по адм.д.№1035/2016 г. на АС Бургас, решение № 69/19.07. 2017 г. по адм. д. № № 100/2017 г. на АС Търговище, решение № 158/20.07.2016г. по адм. дело №161/2016г. на АС Кюстендил и решение № 303/10.07.2017 г. по адм.д. № 259/2017 г. на АС Добрич/. Съдилищата приемат, че въпросите, касаещи правото на вероизповедание и свързаните с това дейности по неговото упражняване, не са въпроси от местно значение и са уредени на национално ниво посредством Конституцията и Законът за вероизповеданията. В Закона за вероизповеданията не е предвидено посредством механизма на законовата делегация, упражняването на правото на вероизповедание да се доразвие в подзаконов акт на местно равнище, поради което Общинския съвет не е разполагал с правомощие да упражни нормотворческа компетентност на основание законова делегация.

В другите общини обаче цитираната разпоредба все още е действащо право и нарушителите й подлежат на неправомерно санкциониране от общинските власти. Така се нарушава основния принцип на демократичната държава, според който е разрешено всичко, което не е изрично забранено със закон.

IV. Най-тежкото нарушение на обществения ред по нашето право се нарича хулиганство, като то може да бъде гореописаното „дребно хулиганство”, наказуемо по УБДХ или „едро хулиганство” – престъпление, наказуемо по чл. 325 НК. Едно хулиганско деяние е престъпление, когато грубо нарушава обществения ред и изразява явно неуважение към обществото, т.е. деянието представлява брутална демонстрация спрямо установения в страната обществен ред, съгласно разясненията на ВКС.

Извън случаите на хулиганство нарушенията на обществения ред се санкционират по същите два основни начина: чрез привличане на извършителите към наказателна отговорност, когато деянието съставлява престъпление и чрез налагане на административни наказания – в останалите случаи, които са и преобладаващия брой.

Основен гарант на обществения ред е МВР, защото осигуряването на реда е свързано с прилагането на принуда и ограничаване на някои права на гражданите, особено в случаите, когато те застрашават здравето и живота на други хора. Тогава полицейските служители имат право да приложат физическа сила и помощни средства, да задържат лица, да отворят помещения и др. Дейността на МВР като орган на изпълнителната власт подлежи на контрол за законосъобразност от съдилищата, които могат и да отсъждат най-тежките мерки срещу правонарушителите, свързани с временното им лишаване от свобода.

Органите на МВР са тези, които най-често биват сигнализирани и реагират на сигнали за нарушения на обществения ред. Когато извършеното деяние разкрива белези на престъпление от общ характер, процедурата е сравнително ясна: Образува се наказателно производство, провежда се разследване, прокурорът внася обвинителен акт и съдът постановява присъда.

Нерядко пред правоприлагащите органи обаче възниква въпросът дали нарушението на обществения ред правилно е квалифицирано като престъпление едро хулиганство по чл. 325 от НК или същото представлява административно нарушение по Указа за борба с дребното хулиганство.

Отговор на този въпрос най-често трябва да даде прокурорът, като една от дейностите с най-голям обем в прокурорската работа е изготвянето на постановления за отказ да се образува досъдебно производство, тъй като деянието не съставлява престъпление от общ характер. Голяма част от постановените откази за образуване на досъдебно производство са свързани с посегателства срещу личността и собствеността – причиняване на леки телесни повреди, увреждане на имущество и др. нарушения, които в действителност са извършени и доказани, но се квалифицират като престъпления от частен характер или административни нарушения. По тях са извършени проверки и са установени факти, като в тази дейност служителите на МВР са вложили работно време и усилия. Но съдбата на тези преписки е предизвестена и прокурорът е длъжен да издаде постановление за отказ да образува наказателно производство от общ характер. Наказателно преследване за престъпления от частен характер прокурорът има право да образува в много редки случаи по изключение, а случаите на административни нарушения той препраща на компетентния наказващ орган.

С постановление за отказ да се образува наказателно производство приключват и голямата част от преписките за случаи на домашно насилие, тъй като следва да се приложи процедурата по специалния ЗЗДН.

В тези случаи гражданите считат, че МВР и Прокуратурата не са си свършили работата, но в повечето случаи не завеждат сами частни наказателни или граждански дела. Затова и извършителите на противозаконни деяния, които нарушават реда, без да са престъпления, най-често получават административно наказание. В преобладаващия брой случаи то е глоба, която нерядко не съответства на тежестта на извършеното деяние.

V. Както беше посочено, административни наказания могат да бъдат наложени въз основа и по реда на УБДХ или на другите специални закони – от една страна, или по реда на действащата на територията на съответната община Наредба за обществения ред – от друга. В тези случаи, освен служители на полицията, органите, които установяват нарушенията, могат да са и служители на общински инспекторати. Някои от специалните закони обаче предвиждат компетентност на други органи да констатират нарушенията и налагат административни наказания. Така например съгласно ЗЗШОС компетентни да установяват нарушения и съставят АУАН са служители на Министерство на здравеопазването, компетентни по ЗОБВВПИ са само полицейски органи на МВР и т.н.

Практиката сочи, че съществуването на различни нормативни актове, уреждащи една и съща материя, предвиждащи различни адм. наказания за едни и същия нарушения, създава проблеми на правоприлагащите органи по отношение на приложимия към извършеното нарушение нормативен акт. В преобладаващия брой случаи наказващите органи прилагат общинските наредби, вместо УБДХ или другите специални закони. В тези случаи процедурата по констатиране и налагане на наказание е една и съща, уредена е в ЗАНН, поради което обяснение на този феномен може да се потърси в следните фактори:

– Общинските наредби пряко овластяват служителите на МВР и общинските инспектората да констатират и съставят АУАН за нарушения на техните /на наредбите/ разпоредби.

– Именно тези органи биват сигнализирани най-често от гражданите в случай на нарушения на обществения ред.

– Специализираните органи нямат поделения във всички общини.

– Съществува предпочитание за образуване на административно-наказателна преписка в случаи на нарушения на обществения ред по реда на съответната общинска наредба, тъй като внасянето на преписка по УБДХ в съда създава неудобства за полицейските служители, които заедно с другите свидетели на нарушението могат да бъдат призовани като свидетели пред съда.

– Съгласно общинските наредби наказващ орган е кметът на общината или оправомощено от него лице. За административните органи е по-лесно да напишат акт по съответната Наредба за обществения ред, тъй като тя предвижда като единствено наказание глоба. Тези глоби постъпват в общинските бюджети, което е по-изгодно за общинските власти, а полицейските управления и общините работят в тясно взаимодействие.

– Специален акцент следва да бъде поставен върху съществуващата в част от правоприлагащите органи несигурност относно легитимността на УБДХ /т.е. доколко той е източник на действащо право/, съмненията в която имат сериозни основания. Те произтичат от вида на този нормативен акт, моментът на издаването му и органът, който го е приел. УБДХ е издаден далеч преди приемането на Конституцията, като съгласно съвременното ни законодателство укази е оправомощен да издава само Президента. Съгласно чл. 62 ал. 1 от Конституцията законодателната власт се упражнява от Народното събрание, докато УБДХ е издаден от Председателя на Президиума на народното събрание, т.е. той е акт на орган, който не е носител на народния суверенитет според действащата Конституция. Независимо, че в периода 1998 г. – 2014 г. парламентът е гласувал няколко закона за изменение и допълнение на Указа, това не е достатъчно основание да се приеме, че останалите неизменени разпоредби са непротиворечащо на основния закон право, т.е. налице е смесица от норми, приети от конституционен орган на законодателната власт и такива норми, които са издадени от несъществуващ към момента и неконституционно овластен законодателен орган.

Посочено бе, че съществува забрана отношения, които са регламентирани от закон, да бъдат регламентирани от наредба на ОС. В случая обаче нямаме закон, а нормативен акт с посочената неясна легитимност, така че вероятно за общинските съвети забраната за преуреждане на обществените отношения не изглежда приложима в този случай. Може би затова и прокуратурата не оспорва пред административните съдилища общинските наредби за обществения ред в частта, в която преповтарят УБДХ, позовавайки се на тяхната нищожност. В много случаи съдилищата също не считат за незаконосъобразно налагането на административни наказания въз основа на общинските наредби за нарушения на обществения ред, а не по реда на УБДХ.

– Проблем пред прилагането на УБДХ е, че не във всички градове има отговарящи на стандартите помещения за изтърпяване на наказанието „задържане в поделенията на обществения ред”, въпреки въведеното с Правилника за прилагане на УБДХ задължение за отстраняване на несъответствията с изискванията в срок от две години от датата на влизане в сила на правилника. Не навсякъде има и т.нар. „изтрезвители”, в които да се настаняват лица, нарушили обществения ред в пияно състояние – до изтрезвяването им, като след това те трябва да бъдат задължени да платят престоя си в тези помещения.

VI. Наличието на паралелно действаща правна уредба, предвиждаща санкции за едни и същи деяния поражда и проблем, произтичащ от действието на законово уредения принцип non bis in idem /чл. 24 ал. 1 т. 6 НПК/. В хипотезата на извършено нарушение на обществения ред това означава, че деецът не следва да носи едновременно наказателна и административнонаказателна отговорност в случаите, когато с извършеното деяние са нарушени едновременно наказателна и административнонаказателна норма с различни обекти на защита.

Едно деяние може да е наказано като дребно хулиганство по реда на УБДХ или общинска наредба за обществения ред, но прокурорът да прецени, че то е престъпление по чл. 325 НК. Той обаче не може да повдигне обвинение и съдът не може да осъди извършителя защото той е наказан по административен ред за същото деяние. След внасяне на обвинителния акт в съда, не е възможно и обратното. В този смисъл са подробните разяснения и указания на ВКС, съдържащи се в Тълкувателно решение № 3 от 22.12. 2015 год. по т.д. № 3/2015 г., ОСНК. Съгласно решението, по смисъла на чл. 4, § 1 от Протокол № 7 към ЕКПЧ влязлото в сила решение на районния съд, постановено по реда, предвиден в УБДХ, е законна пречка за съдене на виновния за същото деяние, ако то съдържа признаците на престъплението хулиганство по чл. 325 от НК. Същевременно е недопустимо съдът, разглеждащ обвинение за престъпление по чл. 325 от НК, когато приеме, че не са налице основания за постановяване на осъдителна присъда и го оправдае по повдигнатото обвинение, но констатира, че има достатъчно доказателства за административно нарушение, да изпраща делото като преписка на съответния компетентен орган по чл. 4 от УБДХ – районния съдия. Недопустимо е и съдът, разглеждащ обвинение за престъпление по НК, да наложи на подсъдимия административно наказание.

Без съмнение, разглежданият принцип е приложим и в случаите, когато извършено нарушение на обществения ред е санкционирано с административно наказание по реда на общинска наредба за обществения ред. В тези случаи не е възможно то да бъде повторно санкционирано по реда на закон или УБДХ /чл. 17 ЗАНН/.

VII. Нормативната уредба в областта на обществения ред поставя проблеми, които налагат решаване след провеждане на дискусия с участие на всички заинтересовани страни. Целта на настоящото изложение е да обърне внимание на назрялата необходимост от провеждане на такова обсъждане във връзка с илюстрирания проблем по прилагане на действащите норми в тази сфера на обществените отношения. Модернизирането на законодателството в областта на обществения ред е много закъсняло – то би следвало да се случи още в първите години на демокрацията, за да се съобрази както с новите обществени реалности, така и с модернизирането на законодателството във всички други сфери. Но когато и да бъдат приети, въвеждането на правила, които отстраняват хаоса в нормативната уредба на обществения ред, ще доведе до бърз позитивен ефект върху развитието на правовата държава и постигане на усещане за справедливост в обществото. При това следва да бъде съобразен изтъкнатия вече факт, че нарушенията на обществения ред са едни от най-масовите закононарушения в държавата, като наред с това са много разнообразни по своя характер. Затова една от основните задачи на държавата е да приеме и прилага такива правила за обществен ред на своята територия, чрез които да осигури пълноценна защита на живота, здравето и спокойното съществуване на своите гражданите. Темата за изграждане на обществен ред, базиран на принципа на законността, е въпрос от национално значение. Като се има предвид големината на страната ни и нейното унитарно устройство, не съществуват причини основните норми за обществения ред в една община или област да се различават от тези в други административни единици.

С оглед на изложеното, в предмета на необходимото обсъждане следва да бъде поставен въпроса за възможността да бъде приет специален закон за обществения ред, съдържащ най-важните правила за поведение в обществото и санкциите за тяхното нарушение, отграничавайки ги от деянията, за които следва да се носи наказателна отговорност /т.нар. закон за простъпките/. Със закона следва да се отграничат ясно и тези обществени отношения, регулирането на които е от компетентността на парламента, от отношенията, за регулирането на които следва да бъде предоставена нормотворческа компетентност и свобода на преценка на общинските съвети. В приложното поле на този закон следва да се включат разпоредби относно хулиганството, използването на езика на омразата, шума, чистотата, възпрепятстването на държавни и общински служители и др. Следва да се прецени кои нарушения следва да се санкционират от съда, от МВР или от общинската администрация, както и дали съществува необходимост от изграждане на специален орган, който да има компетентност в областта на установяване на нарушенията на обществения ред и налагането административни наказания за тях.

Заслужаващ да се отбележи факт е приемането на специален Закон за опазване на обществения ред при провеждането на спортни мероприятия. Законът е сходен с УБДХ, но по-модерен от него и се прилага редовно от МВР и съдилищата. В тази връзка се поставя въпроса защо законодателят е счел за по-голяма необходимостта от законова регламентация на правилата за опазване на обществения ред при спортни мероприятия, а не намира такава нужда по отношение на обществения ред, касаещ ежедневния живот на гражданите?

Въпреки че УБДХ не съответства на Конституцията и Закона за нормативните актове, процедурата и наказанията, предвидени в него са необходими и подходящи за санкциониране на много от случаите на тежки нарушения на обществения ред, затова те следва да бъдат осъвременени и осигурени материални и финансови условия за тяхното прилагане. Следва да се установят ясни критерии за кои нарушения на обществения ред е подходящо да се налага административно наказание „задържане”, което по същество представлява лишаване от свобода и което не се вписва в свидетелството за съдимост. Процедурата за налагане на такова наказание следва да отговаря на изискванията на ЕКПЧ. За да се изпълнява ефективно това наказание е необходимо да се изградят места за изтърпяването му, които да съответстват на европейските стандарти.

Необходимо е изграждането и оборудването на т.нар. „изтрезвители” във всички общински центрове, тъй като много прояви на насилие и нарушаване на реда се извършват под влияние на алкохол и наркотици.

По отношение на случаите на домашно насилие е необходимо да се разширят правомощията на полицейските органи служебно да инициират производство и реагират чрез прилагане на физическа сила и помощни средства при случаи на домашно насилие. Такива деяния следва да се санкционират като нарушения на обществения ред с възможност за изтърпяване на административно наказание „задържане”.

Необходимо е да се уреди въпроса с постъпването на средствата от глоби в бюджета на общините, в т.ч. за покриване на разходи за изтрезвители, изграждането на помещения за изтърпяване на административно наказание задържане и др.

Безспорна е необходимостта от подробен преглед и отмяна на общинските наредби в частта, в която същите дублират законови разпоредби или противоречат на правовия ред.

В един бъдещ закон би следвало да залегнат и някои от работещите и необходими норми в общинските наредби, запълващи празнини в законодателството. Такива са например нормите, въвеждащи санкции за оскверняване на гробищните паркове, паметници и друго обществено имущество /чл. 11 от НОР Търговище, чл. 21 т. 7 от НОР Перник, чл. 8 от НОР Монтана, чл. 10 от НОР Благоевград и др./.

Тъй като много от нарушенията на реда се извършват от непълнолетни и малолетни, необходимо е да се преосмисли и преработи системата от наказания за такива извършители, с оглед постигане на максимален превъзпитателен и възпиращ ефект спрямо тях.

Тук ще бъде изтъкнат един може би учудващ за българските юристи факт: В Наказателния кодекс на Германия /която даваме за пример/ престъпление хулиганство няма. Така за немските полицаи и прокурори не съществува проблем с разграничаването на едро и дребно хулиганство, следователно извършителите не биха могли да избегнат санкция поради неправилно тълкуване на закона. Същевременно и във ФРГ причиняването на леки телесни повреди е престъпление, което се преследва по тъжба на пострадалия, но след като той заяви изрично, че желае да се води наказателно производство, полицейските служители разследват деянията, а прокурорите внасят обвинение в съда. Обикновено тези дела не са трудни за доказване, не се назначават и медицински експертизи за установяване характера на леките телесни повреди. Освен това немските прокурори нямат никакви притеснения при постановяване на оправдателна присъда и държавата не изплаща огромни обезщетения на оправданите лица, но това е отделна тема.

Горното, ведно с изложените проблеми, породeни от действието на принципа non bis in idem, води до извод, че е необходимо да се преосмисли и дискутира дали е необходимо в Наказателния кодекс да продължи да съществува престъплението едро хулиганство, доколкото санкционирането на хулиганските прояви чрез налагане на бързи административни наказания по един осъвременен закон за обществения ред би довело до много по-бърза и ефикасна реакция на държавата срещу тези деяния. Същевременно биха могли да се разширят възможностите на прокуратурата да възбужда наказателно преследване по общия ред за деяния, които сега се определят като хулигански, но включват в себе си причиняване на леки и други телесни повреди, представляващи понастоящем престъпления от частен характер.

Подлежи на дискусия и въпроса за наказанието лишаване от свобода, каквото обикновено не се налага за леки телесни повреди и хулиганство. Минималният размер на това наказание според НК е 3 месеца, които нерядко се оказват твърде тежко наказание за конкретното извършено деяние и затова се предпочитат други видове наказания. Законовото снижаване на този минимален размер би дало на съдилищата възможност да налагат наказание ефективно лишаване от свобода по-често, като в много случаи краткосрочният престой в местата за лишаване от свобода би имал много по-голям превъзпитателен ефект от наказание пробация, наложено за една или няколко години.

В заключение – едно наблюдение от социалните мрежи. След поредната новина за упражнено насилие много потребители споделят материали, представящи полезността от приложение на теорията за „счупения прозорец”, основаваща се на необходимостта от незабавна реакция на всяко нарушение на установените в обществото правила, тъй като оставянето на кое да е от тях без последствия води до множество други, според принципа „така правят всички”.

Споделящите „теорията за счупения прозорец” са напълно прави. Необходимо е да бъде преодоляно ширещото се в страната убеждение, че законът е „врата в полето” и когато един гражданин е санкциониран, той да не счита, че това се дължи на неговия лош късмет, защото знае за поне още един или повече случаи, в които подобно противозаконно поведение е останало без последствия.

Именно установените в обществото ни правила за поведение са „счупеният прозорец”, с чието поправяне държавата трябва да се ангажира непрекъснато, постоянно и упорито, ако иска да върне доверието на хората в себе си. Това може да бъде постигнато единствено чрез стриктното прилагане на закона във всеки отделен случай на извършено правонарушение. То без съмнение би имало и превантивен ефект по отношение на по-тежките престъпления. Никой не се ражда завършен закононарушител, насилник или убиец, а практикуващите юристи често се убеждават, че зад всяко тежко престъпление обикновено се крият други /извършени от или спрямо дееца/, които са останали ненаказани или са били санкционирани неадекватно.

Автор: Диян Атанасов,

съдия в Районен съд Габрово,

бивш районен прокурор на Районна прокуратура Севлиево