Преглед на съдебната практика на ВАС по приложението на чл. 218 от ЗУТ

Сегашната редакция на чл. 218 от ЗУТ има единадесет алинеи, които уреждат различни процесуални въпроси в споровете относно оспорването на актове за одобряване на подробни устройствени планове или на комплексни проекти за инвестиционна инициатива (КПИИ), съобщаването на които е извършено чрез обнародване в „Държавен вестник”. В ал. 1 са определени две предпоставки, които трябва да съществуват кумулативно, за да се приложи този процесуален ред, а именно: 1) необходимо е да е оспорен само акт за одобряване на подробен устройствен план или на комплексен проект за инвестиционна инициатива; 2) оспореният акт да е съобщен чрез обнародване в „Държавен вестник”. Актовете, посочени в чл. 218, ал. 1 ЗУТ, могат да засегнат сравнително много на брой заинтересовани страни, което води до трудното им определяне и заради това е нормално и целесъобразно встъпването им в спора да става по тяхна инициатива. Тук е моментът да се спомене посоченото в Определение № 9661 от 03.07.2012 г. по адм. д. № 6375/2012 г. на ВАС, че „ тази норма като специална, изключва прилагането на чл. 152, 153 и 154 от АПК, относно представяне на списък на заинтересовените лица, както и служебното им конституиране от съда.”

Съдържанието на съобщението, което съдът обнародва в „Държавен вестник”, е посочено в чл. 218, ал. 2 от ЗУТ. Там е отразено на първо място, че трябва да се посочи и даде описание на оспорения административен акт, съответно на частта, в която същият е оспорен. На второ място е необходимо наличието на информация за правата на заинтересованите страни да се конституират като ответници в едномесечен срок от деня на обнародването. На трето място в съдържанието на съобщението се отразява номера на делото.

Относно 1-месечния преклузивен срок за конституиране може да се спомене Определение № 15757 от 11.12.2012 г. по адм. д. № 14309/2012 г. на ВАС, с което върховният съд оставя в сила определение на Административен съд София – град. С обжалваното определение АССГ е оставил без уважение искането за конституиране на частния жалбоподател като заинтересована страна по делото, образувано по жалба срещу заповед на главния архитект на гр. София, за изменение на ПУП-ПЗ, поради липса на надлежно заявено искане в преклузивния 1-месечен срок. Също така може да се спомене Определение № 6665 от 11.05.2012 г. по адм. д. № 5895 от 2012 г. на ВАС. В случая частният жалбоподател е обжалвал определение на Пловдивския административен съд, с което поради просрочие на искането е отказано конституирането му като ответник по оспорването на комплексен проект за инвестиционна инициатива (КПИИ). ВАС приема частната жалба за неоснователна, защото съгласно чл. 218, ал. 1 от ЗУТ, заинтересованите лица могат да се конституират като ответници по оспорването на КПИИ в едномесечен срок от обнародването на съобщението за него в „Държавен вестник“, станало в разглеждания случай на 17.02.2012 г. Искането е подадено на 29.03.2012 г. – след изтичане на срока, поради което е отхвърлено законосъобразно. Воден от горното Върховният административен съд оставя в сила определението на Пловдивския административен съд.

Съгласно чл. 218, ал. 4, когато съдът прецени, че жалбата е недопустима, съобщението по ал. 2 не се обнародва, а производството се прекратява по предвидения за това ред, тоест преди да изпрати съобщението за обнародване съдът преценява допустимостта на жалбата. За да се конституират в едномесечния срок от деня на обнародването на съобщението в „Държавен вестник” като ответници в производството, заинтересованите лица трябва да подадат заявление до съда, което трябва да има определено съдържание съгласно ал. 5 и към същото да се приложат писмени доказателства, които да удостоверяват качеството на заявителя като заинтересовано лице.

Съгласно ал. 7 със заявлението по ал. 4 е недопустимо да се правят искания за отмяна на индивидуалния административен акт, както и за присъединяване към подадени жалби в законоустановения срок. В този смисъл е Определение № 3404 от 09.03.2011 г. по адм. д. №2987/2011 г. на ВАС, с което върховният съд е приел за правилно и е оставил в сила определение на Административен съд – Варна. Производството е образувано по частна жалба на лицето Х срещу заповед на кмета на община Варна, след проведена процедура по чл. 218, ал. 2 ЗУТ. Съдът с обжалваното определение по подаденото в срока по чл. 218, ал. 1 ЗУТ заявление на частния жалбоподател, е отказал конституирането му като ответник. За да постанови този правен резултат съдът е приел, че заявителят е извън кръга на лицата по чл. 131 ЗУТ, излагайки съображения и относно забраната по чл. 218, ал. 6 ЗУТ заявлението за встъпване в производството да съдържа искания за отмяна на административния акт или изявление за присъединяване към подадената вече жалба.

Съдът се произнася по заявлението с определение, с което конституира заявителя като ответник или пък отказва конституирането му. В седем дневен срок от съобщаването му, отказът подлежи на обжалване с частна жалба по реда на Глава тринадесета от АПК и определението на по-горния съд е окончателно. При образуваните по реда на чл. 218, ал. 1 ЗУТ дела решението на съда има сила по отношение на всички заинтересовани лица.

Интерес представлява Определение № 9428 от 27.06.2011 г. по адм. д. № 6580/2011 г. на ВАС, в което съдът приема, че процедурата по чл. 218 е приложима и за висящи съдебни производства. В цитираното определение съдът указва, че обнародването по чл. 218, ал.1 от ЗУТ касае оспорването, а не индивидуалните административни актове, които се оспорват. „Оспорванията, направени преди влизането в сила на изменението на ЗУТ (09.11.2010 г.) също подлежат на обнародване, тъй като липсва норма, която да урежда приключване на производствата по досегашния ред. По смисъла на ал. 2 съдът обнародва в ДВ съобщение с предписаното в правната норма съдържание за оспорването, а когато жалбата е недопустима, производството се прекратява без да се извършва обнародване (ал. 3).”

Неприлагането на процедурата по чл. 218 според съдебната практика съставлява съществено процесуално нарушение. Това е така защото засяга права на заинтересовани от изхода на спора лица. В този смисъл е Решение № 2539 от 21.02.2012 г. по адм. д. № 13797/2011 г. на ВАС. Производството е по чл. 209 и сл. АПК и е образувано по жалба на юридическо лице срещу решение на Административен съд – София град. Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е заповед на главния архитект на община София, с която е одобрено изменение на план за регулация и план за застрояване в частта, с която е одобрено отваряне на улица по приложен проект. С обжалваното решение съдът е отменил оспорения административен акт. Върховният административен съд приема, че решението на АССГ е неправилно като постановено в нарушение на съществени процесуални норми. ВАС указва, че съдът обнародва в ДВ съобщение за оспорването на актовете по ал. 1 на чл. 218, като предвиденото обнародване касае оспорването на административния акт, а не неговото оповестяване. „Процедурата е приложима и при висящност на делото, образувано преди влизане в сила на цитираната разпоредба. Тя задължава съда да извърши обнародване с предписаното в нормата съдържание на оспорването. Неизпълнението на това задължение винаги е съществено процесуално нарушение, тъй като засяга права на заинтересовани от изхода на делото страни. Поради това обжалваното решение следва да се отмени, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд с указание за изпълнение на разпоредбата на чл. 218 от ЗУТ.”

Друг съществен момент при неприлагането на процедурата по чл. 218, освен, че съставлява съществено процесуално нарушение, е и основание за обезсилване на решението на първата инстанция. Пример за това е Решение № 13123 от 22.10.2012 г. по адм. д. № 5809/2012 г. на ВАС. Производството е по чл. 208 и сл. АПК и е образувано по касационни жалби на дванадесет физически лица срещу решение № 350 от 21.01.2012 г. по адм. д. № 8707/2009 г. на Административен съд – София град. С обжалваното решение първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата на лицето Х против решение на Столичния общински съвет в частта на решението относно урегулиран поземлен имот „за жилищно строителство“ в кв. 61 по графичната част на решението, като е оставил без разглеждане жалбата в останалата й част. С цитираното решение е одобрен регулационен и застроителен план на м. „Изток-Изток“. „Съгласно чл. 218, ал. 1 ЗУТ при оспорване по реда на чл. 215, ал. 1 ЗУТ на индивидуални административни актове за одобряване на подробни устройствени планове или на комплексни проекти за инвестиционна инициатива, чието съобщаване е извършено чрез обнародване в „Държавен вестник“, заинтересуваните лица могат да се конституират като ответници в производството в едномесечен срок от деня на обнародване в „Държавен вестник“ на съобщението за оспорването. Съдът обнародва в „Държавен вестник“ съобщение за оспорването на актовете по ал. 1. Предвиденото обнародване касае оспорването на административния акт, а не неговото оповестяване. Процедурата е приложима и при висящност на дело, образувано преди влизане в сила на цитираната разпоредба. Тя задължава съда да извърши обнародване с предписаното в нормата съдържание на оспорването, като съобразно подадените заявления съдът конституира, съответно отказва да конституира заинтересованите лица. Пропускането на срока погасява правото на такива лица да се конституират като ответници. В случая никой от лицата, имащи правата по чл. 131 ЗУТ като заинтересовани лица, не е подал заявление за конституиране по посочения ред. След влизане в сила на цитираната разпоредба страни могат да бъдат лицата, имащи правата по чл. 131 ЗУТ и подали заявление в посочения срок. В конкретния случай липсата на заявление сочи на липса на други страни освен жалбоподателя. Конституираните преди действието на цитираната разпоредба заинтересовани лица губят качеството си на страни съобразно новите законови постановки в специалния закон. Поради това решението е постановено спрямо ненадлежно конституирани страни и следва да бъде обезсилено.“

В този смисъл е и Решение № 13940 от 06.11.2012 г. по адм. д. № 8391/2012 г. на ВАС. Производството е образувано по касационна жалба на юридическо лице срещу Решение по адм. д. № 532/2011 г. на Административен съд – Благоевград. С обжалваното решение, административният съд е отхвърлил жалбата на касатора срещу заповед на кмета на Община Благоевград, с която на основание чл. 134, ал. 2, т. 2 ЗУТ е одобрен ПУП – изменение на ПР на УПИ като регулационната граница е прокарана по имотната между определени имоти с посочени идентификатори по кадастралната карта на град Благоевград. Прието е, че не е налице основание за одобреното със заповедта регулационно изменение по реда на т. 2, ал. 2, чл. 134 ЗУТ, тъй като последното е съобразено с имотната граница по влязлата в сила кадастрална карта, одобрена със заповед на изпъл. директор на АК – София. Върховният административен съд приема, че са основателни възраженията за незаконосъобразно конституиране на ответниците – физически лица по делото. При извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК съдебният състав констатира, че в нарушение на съдопроизводствените правила като ответници по делото са конституирани лицата X, Y и Z, които са подали молби по реда на ал. 4, чл. 218 ЗУТ, но извън визирания в ал. 1 на същата разпоредба едномесечен срок – обнародването в „Държавен вестник“ по реда на чл. 218, ал. 2 ЗУТ е от 29.07.2011 г., а молбата за конституиране на ответниците X, Y и Z е подадена на 20.09.2011 г. Пропускането на едномесечния срок по чл. 218, ал. 1 ЗУТ преклудира правото на участие в съдебното производство, образувано по оспорване на трето лице, като за съда не съществува задължение служебно да конституира заинтересованите лица. Това води до извода, че определението за заличаване на заинтересованите страни се явява законосъобразно, предвид висящността на процеса към момента на влизане в сила на изм. на чл. 218 от ЗУТ. С оглед на изложеното съдът приема, че обжалваното решение по отношение на ответниците X, Y и Z следва да се обезсили по реда на чл. 221, ал. 3 АПК и производството в тази част да се прекрати.

Като недостатък на специалния ред по чл. 218 от ЗУТ може да се изтъкне определянето на конституирания заявител като ответник в производството, вместо като заинтересована страна. Ответник в административния спор е само органът, който е издал оспорения акт (чл. 153, ал. 1 от АПК). Да, Закона за устройство на територията е специален закон, но дали е необходимо и доколко следва да се отклонява от общите правни норми, придавайки на други участници в спора качества на главна страна?

Автор: Кристиян Трендафилов