Пълна уредба за общинската собственост се намира в Закона за общинската собственост (ЗОбС), с който е уреден редът за придобиване, управление и разпореждането с имоти и вещи, общинска собственост. Съгласно разпоредбата на чл. 3 от ЗОбС общинската собственост е публична и частна. Правомощието да променя вида на собствеността е на общинският съвет като орган на самоуправлението. Това става с решение, с което може да се промени вида на собствеността при промяна на предназначението по реда и условията на чл. 6 от ЗОбС. От голямо значение относно режима на управление и разпореждане е определянето вида на собствеността. Имотите и вещите публична собственост имат специален режим на управление и разпореждане, като не могат да се отчуждават и прехвърлят в собственост на трети лица, не се придобиват по давност а обременяването им с ограничени вещни права става само в случаите, определени със закон – чл. 7, ал. 1 и ал. 2 от ЗОбС. Видът на собствеността се вписва в акта за общинска собственост по чл. 5 от ЗОбС. Съдебната практика е непротиворечива (с малки изключения) относно допустимостта на съдебния контрол върху решенията на общинските съвети, с които се променя вида на собствеността от частна в публична и от публична в частна. В практиката се сещат изолирани решения ( адм. д. № 5128/ 2008 г., адм. д. № 7015/2007 г. III отделение на ВАС ), в които се застъпва становището, че решението на общинския съвет за промяна на собствеността не подлежи на съдебен контрол, тъй като не е индивидуален административен акт съгласно чл. 21 от АПК. В случая съдебните състави приемат, че оспорено решение на общинския съвет несъмнено не представлява общ или подзаконов нормативен акт, а с оглед естеството си не може да се приеме и като индивидуален административен акт и производството по оспорването му е прекратено на основание чл. 159, т. 1 АПК. Приемат, че тези актове имат единствено вътрешно-организационно значение и с тях не се създават задължения или засягат законни интереси на лица извън общинската администрация. Обратно, в други съдебни актове е застъпено становището, че с решението, което взема общинския съвет в качеството му на колективен орган на местното самоуправление по промяна статута на имота от публична в частна общинска собственост, същият упражнява властническа компетентност по управление на имота – общинска собственост, който и по своето предназначение подлежи на специален режим на управление. Промяната на статута на имота представлява сложен фактически състав, първият елемент от който е административен акт – решение по промяна предназначението, респективно промяна статута на имота. Вторият елемент е актуването му като частна или публична общинска собственост с последващи разпоредителни действия на кмета с него. Приема се, че съдебната проверка за законосъобразност на тези решения не накърнява оперативната самостоятелност на общинския съвет да взема решения за управление и разпореждане с общинско имущество. Този контрол се упражнява от административния съд в производството по АПК, като решения по смисъла на тази правна норма са всички актове на общинските съвети, които по съдържание представляват властническо волеизявление. Предложението за промяна вида на собствеността може да се направи от кмета или от общински съветник, като това становище е застъпено в Решение № 2219 от 28.02.2006 г. на ВАС по адм. д. № 9567/2005 г., III о. В рамките на съдебния контрол съдът извършва проверка на наличието на предпоставките за промяна, уредени в чл. 6 от ЗОС,за да бъде променен вида на имота. Яснота относно обжалваемостта на решенията на общинския съвет, с които се променя и изменя общинския бюджет внесе ТР №2/2013 г. на ВАС, с което се прие, че решението на ОбС по чл. 21,ал. 1, т. 6 от ЗМСМА, с което се приема и изменя годишния бюджет на общината и се приема отчетът за изпълнението му е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК и подлежи на съдебен контрол. Все в тая насока на по – разширително тълкуване на правомощията на областния управител да оспорва решения на ОбС е застъпено в определение № 3347 от 11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16004/2013 г. в което е прието, че решението на ОбС, с което се дава съгласие за сключване на кредит и за поемане на общински пряко влияят на общинския бюджет и върху тях съдебен контрол е допустим.
Общините са юридически лица и като такива могат като държавата да бъдат страна по всички видове граждански правоотношения, с изключение на тези, които възникват единствено между физически лица – например, относно семейните и личните права на гражданите. Общините притежават и могат да придобиват право на собственост и други вещни права по всички правни способи, които са приложими и към останалите правни субекти. Съгласно изричната разпоредба на чл. 34 от Закона за общинската собственост (ЗОбС), общината придобива право на собственост и ограничени вещни права чрез правна сделка, по давност или по друг начин, определен в закон. Освен това общините могат да придобиват право на собственост и по някои специфични само за тях способи като например: а) по силата на влязла в сила заповед за отчуждаване на имоти за задоволяване на общински нужди – общината става собственик на тези имоти; б) при ликвидация на търговски дружества с общинско участие, останалите движими вещи и имоти на тези търговски дружества става общинска собственост – чл. 2, ал. 1, т. 6 от ЗобС; в) по реституция при условия и ред, определени със закон – чл. 2, ал. 1, т. 3 от ЗобС (напр. Съгл. Чл. 25, ал. 2 от ЗСПЗЗ); г) по наследство – при откриване на наследство, за което няма наследници по закон или завещание или когато всички наследници са се отказали от наследството, или са загубили правото да го приемат, общината става собственик на оставените в това наследство движими вещи, жилища, ателиета, гаражи, парцели, и имоти, предназначени предимно за жилищно строителство (чл. 11 от Закона за наследството); д) по силата на закон, с който бивши държавни имоти се определят за общински или се предоставят в собственост на общините – чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОбС.
Разпореждането с общинска собственост се извършва по начините посочени от чл. 34, ал. 4 от закона. Разпоредителните действия се извършват само с имоти, актовете на които са вписани по съответния ред в Службата по вписвания. ЗОбС не определя към кой момент следва да е налице вписан акт за общинска собственост, както и че действията на управление и разпореждане с имот – частна общинска собственост, са сложен фактически състав, който включва административни и гражданско правни елементи. Въпросът който се поставя в случая е към кой момент трябва да са вписани актовете за общинска собственост – към момента на вземане на решението за разпореждане или към момента на сключване на сделката. Практиката в този случай е различна. Някои съдии приемат, че вписването следва да се извърши най-късно до сключване на договора. В този смисъл са съдебните актове по адм. д № 4599/2006 г. и адм. д № 46048/2006 г на ВАС. Доводите са свързани с това че разпореждането настъпва със сключването на гражданския договор и към този момент следва да е налице вписването на акта. Други съдии приемат, че самият закон с разпоредбата на изр. последно на ал. 4 посочва, че актовете следва да са вписани. Мотивите се свързват с това че действително разпореждането с имоти общинска собственост като сложен фактически състав включва – издаване на административен акт от органа на местното самоуправление – решение на ОбС взето на основание чл. 21, т.8 от ЗМСМА и сключване на писмен договор. Този договор по чл. 18 от ЗС замества нотариалната форма и това налага тълкуването, че вписването на акта за общинска собственост трябва да е налице към момента на вземане на решението от ОбС – в този смисъл са решенията по адм. д. № 80058/2008 г. и адм. д № 13089/2008 г. на ВАС По силата на чл. 35 продажбата на имоти и вещи – частна общинска собственост, се извършва с решение на ОБС от кмета на общината чрез публичен търг или конкурс. Налице е съдебнат практика, която допуска съдебен контрол на заповедта на кмета с която е наредил провеждането на търг за продажба. В определенията по адм. д. № 2037/2008 г и адм. д № 7332/2008 г. на ВАС се приема че актът с който се открива процедурата за разпореждане с имот частна общинска собственост има всички белези на индивидуален административен акт.
С новата редакция на чл. 6 от Закона за собствеността (ЗС), която е приета с § 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) от 17.09.1991 г. се провежда разграничение между имотите – държавна собственост, и се определят основанията, на които общината може да придобие правото на собственост. Според чл. 6, ал. 2 ЗС ( в тази му редакция) общинска собственост са имуществата, предоставени със закон на общината, или включени в уставния фонд на общинските фирми, придобити със средствата на общините, изградени с доброволен труд и парични средства на населението, придобити със заеми, получени и изплащани от общината, подарено или завещано на общината, придобито при реституция, преотстъпено безвъзмездно от държавата, прехвърлено в собственост на общината, съобразно преходните разпоредби на ЗС. Със ЗОбС допълнително се определиха и прецезираха основанията за придобиване право на собственост от общината. Тези текстове определят правното основание, на което общината придобива правото на собственост. То следва да бъде посочено в акта за общинска собственост. Когато това основание изисква настъпването на конкретен юридически факт – завещание или дарение, отчуждаване, в акта следва да се посочи и фактическото основание. Съгласно чл. 5 и чл. 56 от ЗОбС от 1996 г. общините удостоверяват правото си на собственост с акт за общинска собственост, който следва да се впише съгласно параграф 75 от ПЗР на ЗИДЗОбС (обн. ДВ бр. 101 от 2004 г). Съдебната практика е последователна, че актът за общинска собственост се ползва с доказателствена сила, съгласно чл. 5, ал. 2 ЗОбС, но тя при оспорване може да бъде опровергана, защото самият акт не създава права за общината. Правото на собственост за нея (общината) възниква с реализиране на фактическото и правно основание за придобиване правото на собственост, което при оспорване, подлежи на доказване от общината. Именно в този смисъл съдебната практика е последователна ( Решение №541 от 06.07.2010 г. на ВКС по гр.д. №661 от 2009 г., II г.о.). Относно удостоверяването правото на собственост на общината следва да се отбележи още и че: 1) според чл. 19 от ЗС (доп. ДВ бр. 31 от 1990 г.), правото на собственост върху общински имоти може да се установява и с документ, издаден въз основа на книгите, които се водят за тези имоти; 2 ) не се съставят актове за общинска собственост за временни постройки, улици, площади, общински пътища, и други линейни обекти на техническата инфраструктура, освен ако в специален закон не е предвидено друго – чл. 56, ал. 2 ЗОбС; 3) актът за общинска собственост няма правопораждащо действие. Ако е съставен по определените в закона ред и форма и е утвърден от посочените в закона длъжностни лица, той е официален удостоверителен документ.
Обособяването на общинската собственост е започнало с приемането на Закона за местното самоуправление и местната администрация през 1991 г., като с изменение на чл. 6 ЗС е регламентирано кои имоти са общинска собственост съгласно новата редакция на чл. 6 ЗС, дадена с § 6 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМСМА, и кои имоти, дотогава държавна собственост, преминават в собственост на общините с влизане в сила на ЗМСМА – § 7 от преходните и заключителните разпоредби на закона. Имотите, които са завещани или дарени на общината, попадат в първата категория (такива, които са определени със закон като общинска собственост – чл. 6, ал. 2, т. 5 ЗС вр. § 6 от ПЗР на ЗМСМА, като тази разпоредба е възпроизведена и в сегашния чл. 2, ал. 1, т.4 ЗОбС – ДВ, бр. 101 от 2004 г.). Нормата дава определение на обектите общинска собственост, затова следва да се приеме, че тя се отнася за всички имоти, които имат посочената характеристика, без оглед на това, кога се е осъществило придобивното основание, а не само за тези, които общината ще придобие в бъдеще. В миналото в българското общество от началото на ХХ век по традиция дарителството е било често срещан способ за придобиване на имущество от общините, особено за социални нужди и няма основание волята на завещателите да не се зачете и тези имущества да останат в собственост на държавата, освен ако не са сменили собственика си на друго основание ( Решение № 462/11 от 09.05.2012 г., I г.о.).
„Недвижимите имоти на територията на общината, чийто собственик не може да бъде установен” стават общинска собственост. Понеже общината не може да докаже отрицателния факт, че даден имот не е имал друг собственик към момента на актуването, в тежест на този, който оспорва констатациите в акта за общинска собственост, е да установи, че към момента на актуването, имотът е имал собственик. В случай че успее да докаже това, имотът не се придобива от общината, и за него не действа забраната за придобиване по давност, която е установена с нормата на чл. 86 ЗС във всичките й редакции и не се прилага § 1 от ЗИД на ЗС ( Решение № 321 от 14.10.2011 г. по гр.д. № 1167/2010 г. I г.о., Решение № 269 от 03.08.2010 г. на ВКС по гр.д. № 643/2011 г., . I г.о. и др.). Относно разграничението на общинската собственост от държавната, и на кооперативната и тази на сдруженията с идеална цел от първите два вида собственост, мотиви са изложени в Решение № 197/10 от 28.06.2010 г. по гр.д. № 875/2009 г., . I г.о. и Решение № 884/10 от 04.01.2011 г. на ВКС по гр.д. № 1453/2009 г., . I г.о. В същите е посочено, че разграничаването на двата вида собственост се извърши с измененията на чл. 6 ЗС и § 6 и 7 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМСМА. Част от разпоредбите имат действие само за в бъдеще, други посочват критерия, по който вещта – заварена държавна собственост, става притежание или не на общините. При тази правна уредба, ако спорният имот не е бил реституиран на други правни субекти, той би следвало по разграничителните критерии на цитираните правни норми, към датата на влизането им в сила, да се считат държавни или общински. В случай че е осъществен фактическият състав на чл. 2, ал. 3 ЗОбС в неговата първоначална редакция, законодателят го изключва изрично от обхвата на общинската собственост. Разпоредбата на чл. 2, ал. 3 ЗОбС е отменена със ЗИД ЗОбС (ДВ, бр. 101 от 2004 г.) и по общо правило отмяната на материалноправна норма действа занапред. Това води до извода, че не може да се прекрати или отнеме възникнало вече материално право, а такова право е и абсолютното вещно право на собственост. С текста на чл. 2, ал. 3 (отм.) ЗОбС се създава самостоятелно придобивно основание за кооперации и сдружения с нестопанска цел, които са строили със собствен труд и средства сгради преди 13.07.1991 г., върху държавна земя, без отстъпено право на строеж. Те придобиват собствеността върху тези сгради по силата на закона, а това пък изключва възможността сградите да преминат в патримониума на общината при трансформирането на държавната собственост в общинска ( Решение № 834/10 от 04.01. 2011 г. на ВКС ).
Параграф 7 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за местното самоуправление и местната администрация определя, че: с влизане в сила на този закон преминават в собственост на общините и следните държавни имоти:
–водоизточниците, включително подземните и минерални води, които се ползват само от съответната община, заедно с водоземните съоръжения и довеждащите мрежи и съоръжения,
–язовири, езера и принадлежащите към тях плажове, кариери за инертни и други материали от местно значение,
– незастроените парцели и имоти в селищните територии, предназначени за жилищно строителство, обществени, благоустройствени и комунални мероприятия, придобити чрез отчуждително производство, с изключение на подлежащите на връщане на предишните им собственици,
–общинските пътища, улиците, булевардите, площадите, обществените паркинги в селищата и зелените площи за обществено ползване,
–жилищните обекти, изградени по реда на чл. 117 от ЗТСУ за оборотни жилища или за социални мероприятия, включително за отдаване под наем на социално слаби семейства,
–обектите на общинската инфраструктура с местно значение, предназначени за административни потребности на общините, както и за здравно, образователно, културно, търговско, битово, спортно и комунално обслужване,
–мрежите и съоръженията на техническата инфраструктура на транспортната, енергийната, водоснабдителната, канализационната, съобщителната и инженерно-защитната система, които обслужват само територията на съответната община и не са включени в уставния фонд на търговски дружества.
Нормата на § 7, ал. 2 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМСМА съставлява изключение от правилото на ал. 1 и го изяснява. Тя има тълкувателен характер и проявява действието си едновременно с влизане в сила на ал. 1 от този текст (Решение № 97 от 25.02.2010 г. на ВКС по гражд. д. .№ 99/2009 г., I г.о.). Конститутивното действие на § 7, ал. 1 от ПЗР на ЗМСМА – придобиване на собствеността от общината по силата на закона – настъпва само при липса на предвидените в хипотезата на ал. 2 юридически факт. Правото на собственост върху обектите на общинската инфраструктура с местно значение, предназначени за административните потребности на общините, както и за здравно, образователно, културно, търговско, битово или спортно обслужване, преминава в патримониума на общината при отделяне на общинската собственост от държавната съгласно разпоредбата на § 7, т. 6 от ПЗР на ЗМСМА с влизане в сила на закона.
В периода след 1996 г. режимът на вещите – общинска собственост, се урежда от Закон за общинската собственост. С приемането на този закон е извършено окончателното обособяване на общинската собственост от държавната. Според този закон, общинската собственост е публична и частна. Съгласно чл. 7 ЗОбС имотите – публична общинска собственост не могат да се придобиват по давност. Имоти – публична общинска собственост не могат да се прехвърлят на трети лица, били те държавата, друга община, търговско дружество, кооперация, сдружение с нестопанска цел или физическо лице. Сделката, с която се извършва такова прехвърляне, е нищожна. Спорно е кое е основанието за тази нищожност – поради противоречие със закона или поради невъзможен предмет. В Тълкувателно Решение №4 от 07.07.2010 г. по гр. д. №4 от 2009 г. на ОСГК на ВКС е прието, че договорът за замяна, сключен между общината и физическо лице, по който договор един от заменяните имоти е имот – публична общинска собственост, когато разпореждането с този имот е извършено не от общината, а от физическо лице – несобственик, е нищожен поради невъзможен предмет. Имотите-публична общинска собственост могат да се обременяват с ограничени вещни права само в случаите, определени със закон. Могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и реда на ал. 2 от чл. 14 от ЗОбС – чл. 14, ал. 7 от ЗОбС. Имотите – публична общинска собственост, не могат да бъдат част от имуществото на ЕАД с общинско имущество – пар. 46 от ПЗР на ЗИД на ЗОбС от 1999 г. Имотите – публична общинска собственост са регламентирани в чл. 3, ал. 2 от ЗОбС.
Автор: Кристиян Трендафилов
Подобни статии
Преглед на съдебната практика на ВАС по приложението на чл. 218 от ЗУТ
ПРЕГЛЕД НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА НА ВАС ОТНОСНО ФИГУРАТА НА ЕДНОЛИЧНИЯ ТЪРГОВЕЦ КАТО СТРАНА В АДМИНИСТРАТИВНИТЕ ПРОИЗВОДСТВА
ОТ КОЙ МОМЕНТ ЗАПОЧВА ДА ТЕЧЕ СРОКЪТ ЗА ОБЖАЛВАНЕ НА РАЗПОРЕЖДАНЕТО ПО ЧЛ. 254, АЛ. 1 ОТ АПК? ПРЕГЛЕД НА ПРОТИВОРЕЧИВАТА ПРАКТИКА НА ВАС
ПРЕГЛЕД НА ЧАСТ ОТ СЛУЧАИТЕ, В КОИТО ВЪРХОВНИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД СЕ Е ПОЗОВАЛ НА ЧЛ. 6 ОТ ЕКПЧ, ЗА ДА ОСИГУРИ НА ГРАЖДАНИТЕ ДОСТЪП ДО ПРАВОСЪДИЕ И ДО СЪДЕБНА ЗАЩИТА
ПРЕГЛЕД И РАЗСЪЖДЕНИЯ ПО ПРАКТИКАТА НА ВКС, КАСАЕЩА НЯКОИ ОТ ПРЕСТЪПЛЕНИЯТА ПРОТИВ КРЕДИТОРИТЕ
