Преглед на съдебната практика по чл. 72 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове
Напоследък в медийното пространство имаше широк отзвук върху казусите с така наречените „къщи за тъщи”. След като бе започнало досъдебно производство срещу лице, част от изпълнителната власт във връзка с нерегламентирано усвояване на средства от структурните фондове на ЕС и използването им не по предназначение, бяха инициирани редица проверки от всички възможни органи, като фокусът отново беше върху дейността на прокуратурата и МВР. На практика, откакто български бенефициенти получават пари от европейски фондове- вече близо 12 години, общественото мнение не се интересуваше от това, как и от кого същите се усвояват, но напоследък това се промени. Разграничавайки се от битуващата напоследък представа, че прокуратурата е омникомпетентен орган и от схващането, че щом в Конституцията е предвидено, че посочената институция осъществява надзор за законност, то няма проблем хилядите контролиращи органи по различните институции с години да не предприемат нищо, очаквайки злоупотребите да достигнат до такива размери, че да скрият ръце под бюрата и да кажат, че има данни за извършени престъпления и да оправдаят бездействието си, реших да изследвам въпроса за финансовите корекции, за които има предвиден ред да се налагат, да обърна внимание на приложимото законодателство и на въпроса доколко то е адекватно или не.
При повърхностния прочит на разпоредбите, част от Раздел V, глава III от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове/ЗУСЕСИФ/, прави впечатление, че възможността за налагане на финансови корекции е обвързана с наличието на „нередност”. Въпросът е каква е била идеята на законодателя да използва този термин, вместо „нарушение” или неизпълнение”. Вероятно целта е била да се обхванат и хипотези, които не са изрично нормативно предвидени, но по някакви причини са приети от контролните органи за нещо, което не следва да бъде така. Неяснота създава фразата, използвана в ал.3 на чл. 69 от ЗУСЕСИФ , а именно” достатъчно данни за извършена нередност”. А вземайки предвид това, че съгласно ал.5 на същия член, следва да се води и регистър за установените нередности, у мен се поражда въпросът дали неговата цел не би могла включените там различни форми на нередности да служат като прецеденти и въз основа на тях да се приема кое е нередност и кое не предвид на липсата на изрична законова дефиниция за това. На пръв поглед, съгласно препращащата разпоредба на чл. 69, ал.1 от Закона, в чл. 2, т.36 от Регламент № 1303/2013г. под „нередност” след да се приема изложеното в посочените разпоредби на Регламента.- „всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза” От друга страна, в Република България е приет подзаконов нормативен акт, озаглавен като : „Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ”. В чл.1, ал.1 на същата е указано, че с наредбата се посочват случаите на нередности, съставляващи нарушения на приложимото право, като е налице препращане към същите, като е указано, че са изчерпателно изброени в Приложение №1 към Наредбата. Така съвсем резонно възниква въпросът, дали това изчерпателено изложение не противоречи на разпоредбите от Регламента където е зададено в обобщен вид какво следва да се счита за нередност. В тази връзка винаги съм бил привърженик на идеята, че допуснатите противоречия в законодателството имат сериозен негативен ефект върху техните адресати и не бива да се допуска лошият, в смисъл на непълен и неточен законодателен изказ да става причина за това, да се открива възможност за произвол и своеволия то страна на компетентните органи. Защото ако не бяха налице горепосочените противоречия, щеше да е много по лесно осъществането на дейността по контрол и щеше да има ясни правила. А няма в моменти като настоящия да се изисква спрямо бенефициентите да се въздейства с инструменитите на наказателноправната репресия. Защото също така, има огромна разлика между това, да не бъдат изпълнени дадени задължения, свързани с полученото финансиране- например- брой нощувки на година, брой посетители и подаване на невярна, подвеждаща информация или залагането в документите за кандидатстване на непостижими параметри с цел, усвояване на съответното финансиране от фондовете на ЕС. Защото ясно е, че и в единия, и в другия случай става въпрос за нередност, но противоречивата нормотворческа уредба затруднява до голяма степен преценката за тежестта на съответно извършената нередност и до невъзможност за преценка за смекчаващи и отегчаващи отговорността обстоятелства.
Интерсно виждане по въпроса за същността на нередностите по смисъла на ЗУСЕСИФ е застъпено в Решение № 9888 от 18.07.2018 г. по адм. д. № 490/2018 на Върховния административен съд:
Елемент на фактическия състав на нередността е нанасянето или възможността от нанасяне на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. Допуснатите от бенефициера нарушения са на националния ЗОП, като естеството на нарушенията е такова, че е невъзможно да се даде количествено изражение на финансовите последици. С оглед на това и в съответствие с чл. 72, ал. 3, във вр. с ал. 4 ЗУСЕСИФ размерът на финансовата корекция се определя чрез процентен показател, установен в Наредбата. Нито националното законодателство, нито законодателството на Съюза поставят като изискване наличието само на реална вреда. Нередност може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда на общия бюджет, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово изражение. Нарушението на свързаното с правото на Съюза национално право, което обективно е довело до нарушаване на принципите на равнопоставеност и недискриминация винаги създава потенциална възможност за настъпване на вреда в бюджета на Съюза. Ако бенефициерът бе спазил изискването на закона и бе заложил обективни критерии за оценка, би могло в процедурата да участват и други кандидати и това да доведе до по-ефикасно разходване на предоставените от Съюза финансови средства. Това дава основание да се приеме, че ако касаторът не бе допуснал установените нарушения, общите разходи по финансиране на дейността биха могли да бъдат по-малки, а следователно и разходите на Съюза биха били по-малки
Считам, че подобен прочит на приложимите разпоредби би постигнал единствено предоставянето на все по-големи възможности за това, всеки контролиращ орган да чете закона както си иска и благоприятства създаването на нерегламентирани практики. Които после трябда да се разследват отново от прокуратурата. Да се приеме, че и хипотетичната възможност за нанасяне на вреда следва да се приеме като нередност и като основание за налагане на финансови корекции, я поставя някъде между нарушението на контректни законови изисквания и неизпълнението на задълженията по договор. И докато за последните две, за да бъде задвижен съответният санкционен механизъм, следва същите да са доказани по съотвения начин, се оказва, че при нередността нещата не стоят по този начин. При нея, нарушителят, с оглед тълкуването на ВАС би могъл да носи отговорност за хипотетично нарушение, респективно неизпъление. Отпадането на изискването за доказване на финансово изражение на допусната нередност, би означавало налагането на санкция посредством последващите финансови корекции при неизяснен фактически състав и би породило една своеобразна несигурност у бенефициентите досежно това, кога биха били санкциенирани, за какво и с колко.
Ако се спрем в частност на причините за извършване на финансови корекции на бенефициенти, получили средства за изграждане на къщи за гости, в повечето от случаите става въпрос за показатели по бизнес-плановете, които в рамките на мониторинговия период не са изпълнени, така както предварително са били зададени. Въпросът, на който следва да се отговори в случая е каква е съответно правната стойност на бизнес плана и до каква степен неизпълението му би могло да се счете за нередност по смисъла на Закона и Наредбата. Съгласно Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка “Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. / на Министерство на земеделието и храните /Нарудба №29/, в частност, чл. 16, ал.2, целта на бизнес-плана е да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи – за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от същата Наредба. В тази връзка, в Решение от 15.05.2018г. на Административен съд- Добрич по адм. Дело № 586/2017г. се посочва, че: „налице е нередност по смисъла на §1, т.13 от ДР на Наредбата, която се изразява в невъзможност да бъдат постигнати целите на проекта и одобрения бизнес план и налага връщане на платените суми, защото компрометира икономическата жизнеспособност на проекта и ощетява бюджета на ЕС. Тук от съда не е изследван въпроса за това, дали посочените в бизнес плана параметри са били изначално неизпълними или не. Защото това е от съществено значение предвид на съставомерността на такива действия по смисъла на чл. 248а от Наказателния кодекс, доколкото там се изследва предоставянето на неверни сведения, респективно затаяването на сведения, като предпоставка за получаване на еврофондове. Ако дадено лице- бенефициент е посочило в бизнес-плана, респективно в друг изискуем по Наредба № 29 или друг приложим нормативен акт документ параметри, които изначално е невъзможно да покрие и за които не са налице и няма как да бъдат налице условията да се покрият, това поведение, би следвало да води както до финансови корекции, така и до последващо търсене на наказателна отговорност по горепосочените разпоредби. Но в случаи, че са били налице възможностите да бъдат покрити всички заложени параметри и това не е станало, не би следвало да се приеме, че е налице нередност и единственото основание за неналагане на финансови корекции да бъде наличието на изчерпателно изброени в § 1, т.27 от Допълнителните разпоребди на Наредба №29 форсмажорни обстоятелства. Още повече, че представените в бизнес-плана параметри са били одобрени от съответното звено на Държавен фонд „Земеделие” преди да бъде сключен договора и на практика непостигането на същите , в случаи, при които не се изследва дора дали това е вследствие на неправомерно действие или бездействие от страна на бенефициента, води до незаконосъобразно тълкуване на закона и неправомерно санкциониране.
В заключение може да бъде посочено, че в дейности , в които по дефиниция има риск от злоупотреби и които вълнуват обществено мнение, както е разходването на средства от европейските фондове от частни лица, следва усилията да бъдат насочени към това да бъде осигурено правилното разходване посредством обезпечаване и подобряване на механизмите за предварителен контрол, отколкото да се използват последващи механизми като адмистративно-наказателнатата и наказателната репресия.
Автор: Александър Натов
Подобни статии
Преглед на съдебната практика на ВАС по приложението на чл. 218 от ЗУТ
ПРЕГЛЕД НА ЧАСТ ОТ СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА НА ВКС И ВАС, КАСАЕЩА ОБЩИНСКАТА СОБСТВЕНОСТ
ПО НЯКОИ ВЪПРОСИ, ВЪЗНИКВАЩИ ПРИ ПРЕГЛЕДА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ЧЛ. 50, АЛ.3 ГПК
ПРЕГЛЕД НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА НА ВАС ОТНОСНО ФИГУРАТА НА ЕДНОЛИЧНИЯ ТЪРГОВЕЦ КАТО СТРАНА В АДМИНИСТРАТИВНИТЕ ПРОИЗВОДСТВА
Преглед на съдебната практика по приложението на чл. 485, ал.2 ГПК /нов/ спрямо заварените публични продажби
