ОТНОСНО УЧАСТИЕТО НА ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНИЯ ПРОЦЕС

Съгласно чл. 127, т. 5 и 6 от Конституцията на Република България прокуратурата следи за спазване на законността като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела. Прокурорът има право да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове (чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК), да участва в административни дела (т. 2 на чл. 16, ал. 1 АПК) и да започва или встъпва във вече образувани производства по АПК и когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес (т. 3 на чл. 16, ал. 1 АПК). За участието на прокурора в административния процес разпоредбата на чл. 16 от АПК предвижда три алтернативни хипотези, като съгласно точка 3, за да започне или встъпи в започнало производство прокурорът трябва да прецени, че е налице важен държавен или обществен интерес. В настоящата статия ще разгледам част от съдебната практика, свързана с понятията ,,важен държавен или обществен интерес‘‘, тъй като тяхното съдържание не е определено в законодателството.

При прегледа на съдебната практика може да се направи извода, че преценката за наличието на важен държавен или обществен интерес се прави за всеки отделен случай на базата на вида обществени отношения, които се засягат с конкретния административен акт. Например в Определение № 6029 от 26.04.2012 по адм. д. № 5255/2011 г. на ВАС, постановено по искане на председателя на Комисията за регулиране на съобщенията за допускане на предварително решение на комисията по реда на чл. 167 АПК, съдът възприема като важен държавен интерес гарантирането на ефективна конкуренция във всяка една сфера на стопанския живот в страната. Върховният административен съд посочва, че необходимостта от гарантиране на ефективна конкуренция Комисията обосновава с установения превес на входящите спрямо изходящите международни повиквания, което щяло да доведе до реализиране на преимущества за българските мобилни предприятия в ущърб на контрагентите им, включително в ущърб на крайните потребители. „Безспорно, ако този факт е надлежно доказан, той ще доведе до нарушение на конкуренцията, но това е въпрос по същество. Безспорно е също, че гарантирането на ефективна конкуренция във всяка една сфера на стопанския живот е особено важен държавен интерес. Не случайно в чл. 19, ал. 2 от Конституцията на страната изрично е посочено задължението на държавата „законът“ да „предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитата на потребителя“. Ако не беше особено важен този държавен интерес едва ли би бил включен изрично в Конституцията. Законът, в изпълнение на който е прието оспореното решение, регулира именно обществените отношения във връзка с тези важни държавни интереси.“ Тоест общото позоваване на важността на регулираните обществени отношения не съответства на вложения от законодателя смисъл в чл. 60, ал. 1 АПК. Необходимо е първо, в конкретния случай държавния интерес не само да е важен, но и да е особено важен. Преценката дали даден интерес е особено важен административният орган прави в рамките на обществените отношения, които има компетентността да регулира. От мотивите на направеното искане не може да се направи извод за особената важност в конкретния случай на важния по принцип държавен интерес за защита на конкуренцията. Освен това в разгледания случай- регулаторът не сочи с какво неизпълнението на наложените с оспореното решение регулаторни мерки преди влизане на решението в сила ще застраши особено важните държавни интереси. ,,Следва да се посочи, че неоснователни са и твърденията на мобилните оператори, че въобще не е налице държавен интерес, тъй като става въпрос за цени за терминиране на международни повиквания, както и че с регулаторната мярка се „предоставят преимущества на чуждестранните мобилни оператори, но в ущърб на българските такива“. Разбираемо е желанието на мобилните оператори да аргументират твърденията си за неоснователност на искането за допускане на предварително изпълнение, но задълженията, които страната ни е поела в рамките на Европейския съюз и в частност за изграждането на единен вътрешен европейски пазар са задължения, с цел реализиране на държавен интерес. Ако не беше такъв то държавата не би станала член на Европейския съюз. Въпросът е за важността на държавния интерес, който се засяга от липсата на незабавно изпълнение на наложените регулаторни мерки, а не че липсва държавен интерес.

Наличието на важен държавен интерес от особено значение се разглежда и в Определение № 15137 от 29.11.2012 г. по адм. д. № 13959/2012 г. на ВАС, постановено по жалба на „Българска телекомуникационна компания“ АД против разпореждане за допускане на предварително изпълнение на решение на Комисията за регулиране на съобщенията. Върховният административен съд посочва, че точното изпълнение на наложени специфични задължения, съответстващо на влязъл в сила административен акт, който регулира обществени отношения свързани с електронните съобщения, представлява важен държавен интерес от особено значение. Защитата на крайните потребители чрез ограничаване възможността на БТК да прилага прекомерно високи цени за повиквания от фиксирана към мобилни мрежи, представлява защита на обществен интерес. Обстоятелството, че абонатите на БТК са огромна част от населението на страната- над милион и половина обосновава „особено важен“ обществен интерес , което налага спазване на специфични задължения наложени с решение № 650/2009 г. и предварително изпълнение на Решение № 2015/4.10.2012 г.

Пример за „важен държавен и обществен интерес“ представлява и Определение № 6252 от 05.05.2011 г. по адм. д. № 5214/2011 г. на ВАС, постановено по частна жалба на пълномощника на „Централна автогара“ АД срещу определение на Административен съд София – град, с което се оставя без уважение искането на „Централна автогара“ за спиране на изпълнението на принудителните административни мерки по предписанията по т. 4, 5, 6 и 7 от протокола за извършена проверка от 14.09.2010 г. и от 11.10.2010 г., съставен от длъжностно лице при Дирекция „Инспекция по труда“ – гр. София. Върховният административен съд приема, че спазването на трудовото законодателство е задължение на работодателите и от това не могат да произтекат за оспорващия значителни или трудно поправими вреди. „Както бе посочено по-горе, процесните мерки целят спазване на трудовото законодателство, което спазване представлява важен държавен и обществен интерес, поради което допускането на предварително изпълнение на принудителните административни мерки намира своята подкрепа в нормата на чл. 60, ал. 1 АПК“.

Когато важни държавни или обществени интереси го налагат, прокурорът може да инициира производство по издаване на индивидуални административни актове съгласно чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК. Следователно прокурорът има право да сезира решаващия в конкретното производство орган с искане за образуване на такова. Фактът, че в производствата по изпълнение на влезли в сила административни актове като страна не е предвидено участието на прокуратурата /освен в случай на чл.274 ал.3 предл.1 от АПК/ не погасява такова право. Чл. 16 от АПК е в дял първи „Общи положения“, което означава, че правото на прокурора да инициира производство не е ограничено от съответна фаза на административния процес. Единствената предпоставка, която законодателят е поставил за упражняване на това право на прокурора, е наличието на важен държавен или обществен интерес. Съществуването в правния мир на незаконосъобразен, а в още по-голяма степен на нищожен административен акт не е в интерес нито на държавата, нито на обществото. В този смисъл е и практиката на ВАС: Определение № 4912/30.04.15 г. на ВАС по адм.д. № 2645/2015г., II отд., Определение № 4982/05.05.15г. на ВАС по адм.д. № 4366/2015г., II отд., Определение № 5027/05.05.15 г. на ВАС по адм.д. № 3994/2015 г., II отд., Определение № 5123/08.05.15г. на ВАС по адм.д. № 4372/2015г., и др.

Тук може да се спомене и приетото в Тълкувателно решение № 4 от 17.07.2009 г. на Върховния административен съд, че при тълкуване разпоредбата на чл. 16 АПК, в нейната цялост се налага извода, че законодателят е очертал две самостоятелни правомощия на прокуратурата в съдебното производство по административни дела, а именно: 1. за иницииране на съдебното производство с протест /чл.16, ал.1, т.1 и 3 във връзка с ал.2 АПК/ и 2. за участие по административни дела /чл.16, ал.1, т.2 и 3 във връзка с ал.3 АПК/, като изрично е визирано, че в първия случай „Прокурорът упражнява предоставените му от закона права съобразно правилата, установени за страните по делото” /ал.2/, а във втория – „При участието си в административни дела прокурорът дава заключение”. Разпоредбата на чл. 47 във връзка с чл. 126 от АПК визира активната легитимация на субектите да сезират административния съд с оспорване на административен акт, като в ал. 2 това право е предоставено изрично на „прокурорът”, който „може да подаде протест срещу акта в случаите по чл. 16”. От изложеното следва извода, че АПК борави с термина прокурорът в нормите, регламентиращи подаването на протест срещу административен акт /индивидуален, общ и нормативен/, без допълнително уточнение за неговата принадлежност към звено на прокуратурата от посочените в чл. 136, ал.2 от Закона за съдебната власт. Следователно законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127, т. 5 от Конституцията на Република България. Единствените разпоредби в АПК, в която не е употребено понятието прокурорът са тези на чл.210, ал.3 и чл.211, ал.2 от АПК, съгласно които главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава касационен протест до Върховния административен съд в едномесечен срок от деня, в който е постановено решението на административния съд. В този случай обаче се касае за правомощие на главния прокурор и заместник главния прокурор при ВАП, упражнявано успоредно с правото на прокурора, участвал по делото да протестира съответното съдебно решение пред ВАС, т.е. въведена е допълнителна гаранция от законодателя за законност и недопускане в правния мир на незаконосъобразни административни актове. В подкрепа на това е и визирания в АПК различен срок за подаване на протест – 14-дневен за прокурора и 1-месечен по ал.2 на чл.211 АПК. В този смисъл е и практиката на ВАС. Приема се, че протест, подаден от прокурор в районна прокуратура до съответния административен съд за отмяна на индивидуални, общи и нормативни административни актове на местните органи за власт и управление е процесуално допустим.

Като заключение ще отбележа, че в различните производства по АПК прокурорът участва като страна. В този смисъл е и становището на проф. Д. Хрусанов, че „ Във всеки процес – граждански, наказателен или административен – прокурорът е страна. В гражданския и административния процес спорът може да се развие и реши без участието на прокурор. Ако обаче реши да участва, той е страна според съответните разпоредби на ГПК и АПК“.[1] Прокурорът става страна в процеса по издаване на индивидуалния административен акт с подаване на заявлението. Участието на прокурора в административния процес е задължително в производствата по оспорване на подзаконови нормативни актове (по реда на глава десета, раздел III от АПК); в касационни производства (по реда на глава дванадесета от АПК и по реда на глава трета, раздел V от ЗАНН; в производства за обезщетения (по реда на глава единадесета от АПК). На следващо място според мен, когато участието на прокурора в административните производства не е задължително предвидено в закон, той трябва да доказва интереса, който защитава. Процесуалните средства на прокурора за участието му в административния процес (искане, протест, предложение, заключение, молба) са юридически актове, които са предвидени в закон, чрез които той се конституира като страна в процеса и упражнява своите правомощия.

Автор: Кристиян Трендафилов