Материалноправното основание за носене на отговорност от държавните и общинските органи за вреди е уредено в чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), който предвижда, че държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Алинея 2 на чл. 1 ЗОДОВ пък препраща към процедурата, уредена в чл. 203 и сл. АПК относно исковете за вреди. Основателността на иск с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ предполага установяването на кумулативното наличие на следните предпоставки: незаконосъобразен акт, действие или бездействие на орган или длъжностно лице на държавата при или по повод изпълнение на административна дейност отменени по съответния ред; вреда от такъв административен акт; причинна връзка между постановения незаконосъобразен акт, действие или бездействие и настъпилия вредоносен резултат. При липса на някой от елементите на посочения фактически състав не може да се реализира отговорността на държавата по посочения ред. Предвидената възможност да се предяви иск срещу държавни или общински органи за обезщетяване на настъпили вреди в резултат на административна дейност е форма на защита на имуществените и неимуществените права на физическите и юридическите лица. По този начин те получават възмездяване на увреждането , което им е причинено от незаконосъобразна изпълнително-разпоредителна дейност. Поради това, за да се реализира отговорността на административните органи по чл. 203 и сл. АПК е необходимо да е налице една от основните предпоставки за това, а именно – увреждане. То се изразява в засягане на правната сфера на субектите , което се проявява в две насоки – намаляване на имуществото им поради претърпяване на имуществени загуби или пропуснати ползи и накърняване на нематериални блага – добро име, достойнство, болки и страдания на личността , или т.нар. неимуществени права, които не са пряко свързани с имуществената сфера на адресатите.
Уредената в чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ отговорност на държавата и общините за вреди е безвиновна отговорност за чуждо противоправно поведение, подчиняваща се на установените принципи на деликтната отговорност по чл. 45 и сл. от Закона за задълженията и договорите. Установяването на административна дейност, която противоречи на законови или подзаконови правни разпоредби е основна предпоставка за възникване на безвиновна отговорност на държавни или общински органи по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ вр. чл. 203 и сл. АПК. Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Следователно, за да е налице административен деликт, трябва при осъществяване на административна дейност да се издават актове, които от една страна са незаконосъобразни, а от друга – административните органи не изпълняват административни правомощия или извършват действия, когато те не са свързани с издаването на актове, в противоречие с правни норми. ЗОДОВ не посочва изрично характера на актовете, които се издават при или по повод изпълнение на административна дейност, тоест дали приложението на отговорността е ограничено до административни актове, издавани по АПК, или административните органи отговарят и в случаите на издадени други видове актове, които са пряк резултат от осъществявана административна дейност. По този въпрос има спорна съдебна практика относно приложимостта на разпоредбите на чл.1, ал. 1 ЗОДОВ вр. с чл. 203 и сл. АПК в случаите на издадени наказателни постановления, които са отменени като незаконосъобразни. Съдебната практика в последно време приема, че наказателните постановления не са проявна форма на административна дейност, а съставляват правораздавателни актове, с оглед на което отговорността на административните органи за вреди, настъпили вследствие на отменени като незаконосъобразни наказателни постановления, не може да бъде ангажирана. При преценка на основателността на предявен иск за обезщетение за вреди с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, разгледан по реда на чл. 203, ал. 1 АПК, според част от съдилищата следва да се приеме, че отмененото като незаконосъобразно наказателно постановление не следва да се преценява като отменен незаконосъобразен административен акт, постановен от административен орган /или длъжностно лице/ при изпълнение на административна дейност. Дейността по издаване на наказателно постановление с налагане на административно наказание не е административна дейност, защото наказателното постановление се издава по реда на специален закон, води се „спорно“ производство като с произнасянето на административното наказание наказващият орган решава административно-наказателен спор – наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност. На следващо място наказателното постановление, с което се налага административно наказание, не е индивидуален административен акт по определението на чл. 21, ал. 1 АПК. Оспорването и отмяната на наказателното постановление е по реда на ЗАНН-по чл. 63 във вр. с чл. 59 ЗАНН, пред съответния районен съд и на основанията по АПК само при касационно обжалване пред административния съд. По аргумент, изведен от разпоредбата на чл. 204, ал. 1 АПК отмяната на акта като незаконосъобразен следва да е „по съответния ред“ – т.е по реда на АПК, за да е налице основателността на иска по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Наказателните постановления са актове, с които се налага предвиденото в закона наказание за извършено обществено опасно и противоправно деяние, което поради по-ниската си степен на обществена опасност се наказва по административен ред и се обжалва по реда на ЗАНН. Отмененото като незаконосъобразно наказателно постановление не е отменен незаконосъобразен административен акт постановен от административен орган или от длъжностно лице при изпълнение на административната дейност, за да е налице основание и отговорност за обезщетение за причинено увреждане от „административен деликт“. Или казано с други думи налагането на административно наказание посредством издаването на наказателно постановление не е типична административна дейност. Административно-наказващият орган не може да се сезира сам – той трябва да бъде сезиран от актосъставителя. Следователно той действа на принципа на съдебните органи – само чрез сезиране. Решението, което взема също не е израз на типична административна дейност – води се „спорно“ производство (събират се доказателства), а произнасянето по такова спорно производство също наподобява дейността на съда. С произнасянето наказващият орган решава „правен спор“, в случая административно-наказателно-правен (има ли извършено нарушение, кой го е извършил, за вината и т. н.). Ето защо, доктрината приема, че наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност, а не на типично административна. Чрез наложеното административно наказание наказващият орган реализира държавната наказателна репресия – едно лице бива признато за виновно в извършването на правонарушение, в случая административно нарушение. Правораздавателният или юрисдикционен характер на извършената дейност окачествява органа, който я осъществява – административно-наказващия орган, като особена административно-наказателна юрисдикция. Такъв характер (юрисдикционен) има и самото наказателно постановление. Оттук произтича и смесеният характер на оспорването на наказателните постановления: 1. Първоинстанционното производство по обжалване на наказателни постановления се развива по реда на ЗАНН и пред общите съдилища – районния съд; 2. Решението на районния съд, с което се потвърждава, изменя или отменя наказателно постановление, подлежи на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в НПК, но по реда на глава дванадесета от АПК.
В горния смисъл е Решение № 16713 от 19.12.2011 г. по адм.д. № 9912/2011 г. на ВАС, в което се приема, че „…отмененото наказателно постановление не може да се приравнява на отменен административен акт по смисъла на чл.1, ал. 1 ЗОДОВ. Налагането на административно наказание с издаването на наказателно постановление не е типична административна дейност. В доктрината се приема, че наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност, а не на типично административна. Материята се урежда от ЗАНН. От това следва, че отмененото наказателно постановление не е идентично с отменен незаконосъобразен акт, издаден при или по повод изпълнение на административна дейност, по смисъла на чл. 1 ЗОДОВ. Липсата на този елемент от трите посочени в текста е напълно достатъчно основание за отхвърляне на иска, както законосъобразно е приел първоинстанционният съд.“ В този смисъл е и Решение № 15629/2009 г. по адм. д. 3125/2009 г. на ВАС, в което четем: „….в доктрината се приема, че наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност, а не на типично административна, от което следва, че отмененото наказателно постановление не е идентично с отменен незаконосъобразен акт, и то издаден при или по повод изпълнение на административна дейност по смисъла на чл. 1 ЗОДОВ. Липсата на този елемент от трите посочени в текста на чл. 1 е напълно достатъчно основание за отхвърляне на иска.“ Доводи, аналогични на гореизложените са наведени и в Решение № 404 от 11.01.2011 г. по адм. д. № 10148/2010 г. на ВАС, с което е отменено частично Решение на Административен съд – Смолян.
Интерес представлява и Решение № 7064 от 19.05.2011 г. по адм. д. № 4157/2011 г. на ВАС, в което се достига до извода, че „…въздигнатият в Конституцията принцип, че държавата и общините като носители на публичната власт са отговорни за вредите на граждани и юридически лица, причинени им от техни органи и длъжностни лица при осъществяване на административна дейност, има предвид именно тази, а не всяка дейност, отличаваща я от административната. Това са актовете, действията и бездействията на държавните органи и длъжностните лица в това им качество, поради което причиняването на вреди извън тази тяхна дейност не води до отговорност на държавата и общините по реда на чл. 203 АПК.“
Проблемът при гореизложените случаи е, че предявените искове се разглеждат по същество и се отхвърлят като неоснователни поради липсата на една от основните предпоставки за тяхното уважаване – отменен административен акт, което води до формиране сила на пресъдено нещо относно искането за обезщетяване, а това пък от своя страна възпрепятства лицата, които са претърпяли вреди от отменените наказателни постановления, да търсят тези вреди по общия гражданскоправен ред. Поради това може да се отбележи практиката на ВАС, съобразно която се оставят в сила определения на първоинстанционните административни съдилища в случаите на предявени искове за вреди от незаконосъобразни наказателни постановления, с които исковите молби се оставят без разглеждане, а образуваното производство пред административния съд се прекратява като недопустимо. Пример в тази насока е Определение № 1889 от 12.02.2010 г. по адм. д. № 1264/2010 г. на ВАС, с което се оставя в сила определение на първоинстанционния съд, което от своя страна оставя без разглеждане като недопустим иск за обезщетяване на имуществени вреди, настъпили в резултат на отменени наказателни постановления. Може да се разсъждава и върху това дали в горепосочените съдебни актове не се ограничава приложното поле на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ единствено по отношение на административните актове, издавани по реда на АПК, защото разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ не разграничава актовете по видове, а установява правилото, че актът, действието или бездействието следва да са резултат от административна дейност.
Като заключение ще отбележа, че с Тълкувателно постановление № 2 от 19.05.2015 г. по тълкувателно дело № 2/2014 г. на Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд, Първа и Втора колегия на Върховния административен съд се сложи край на противоречивата съдебна практика относно единадесет на брой въпроси, най-важните от които и отнасящите се към настоящата статия са:
– На кой съд са подсъдни делата по искове от незаконосъобразни наказателни постановления, действия и бездействия по налагане на административни наказания?
– Подлежат ли на обезщетяване направените в тези производства разноски?
Както споменах по-горе съдилищата разрешаваха тези въпроси нееднозначно, което пораждаше противоречива съдебна практика. Накратко ще изложа основните положения в цитираното по-горе тълкувателно постановление. Бяха се оформили две становища:
Според първото, исковете за вреди от отменени незаконосъобразни наказателни постановления, действия или бездействия по административно наказване, включително и такива за присъждане на разноските в процеса по обжалване, са с правно основание чл.1, ал.1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/ и компетентен да ги разгледа е административният съд. Основен критерий за квалификацията на исковете по чл.1 ЗОДОВ е не видът на акта, определян според критериите, посочени в Административнопроцесуалния кодекс, а видът на дейността по административно наказване, която независимо от правораздавателния й характер, е административна, тъй като се осъществява от административни по своя вид органи, извършва се по административен ред чрез упражняване на властнически метод.
Второто становище застъпваше тезата, че компетентен да разгледа делото е гражданският съд и редът за реализиране на отговорността за вреди от отменените наказателни постановления е този по чл. 49, вр. чл. 45 и следващите от Закона за задълженията и договорите. Наказателното постановление не представлява административен акт по смисъла на АПК, а налагането на административното наказание не е резултат от типична административна дейност. Това е правораздавателна дейност на администрацията и с нея административно наказващият орган решава правен спор за това има ли извършено нарушение, виновно ли е извършено то, кой е неговият извършител и налага предвидената в закона санкция, като реализира държавната наказателна репресия.
Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегии на Върховен административен съд прие за правилно първото становище.
Разпоредбата на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК установява подведомствеността на административните дела, като предоставя в компетентност на административните съдилища делата по искания за обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица.
Видът на незаконосъобразния акт, вредите от който подлежат на обезщетяване, определян по признаците, визирани в АПК, не се сочи като законов критерий за приложението на ЗОДОВ. За разлика от него, понятието „административна дейност“ е посочено изрично както в съдържанието на правната норма на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ, така и в нейното заглавие: „Отговорност за дейност на администрацията“. Подобен е законодателният подход и в разпоредбата на чл.2 ЗОДОВ, която установява отговорност на държавата за вреди при осъществяване на правозащитна дейност и е озаглавена „Отговорност за дейност на правозащитните органи“. Отговорността, съобразно фактическите състави на ЗОДОВ, следователно е резултат от незаконосъобразно осъществяване на публични функции – административни и правозащитни от органите на държавата, общините и съдебната власт.
Спазването на законността и защитата на правопорядъка, като израз на принципа на върховенството на закона, е задължение на всички длъжностни лица и органи на публичната власт. Задълженията, които законите възлагат на административните органи в тази насока са свързани, освен с издаване на индивидуални, общи и нормативни административни актове чрез упражняване на правоприлагаща и нормотворческа дейност, и с налагане на административни наказания.
Дейността по административно наказване по естеството си е правораздавателна дейност на администрацията, насочена е към разрешаване на правен спор, възникнал по повод на конкретно сезиране, при спазване на състезателно производство в условията на независимост и самостоятелност на решаването. Тя е свързана със защитата на реда в областта на държавното управление по аргумент от чл.6 от Закона за административните нарушения и наказания и представлява санкционираща управленска дейност. Наред с другите правни форми на изпълнителна дейност – правотворческа, правоприлагаща и договорно-правна, класифицирани според предметно им съдържание и цел, тя представлява форма на административна /изпълнителна/ дейност, извършва се по административен ред чрез властнически метод, въз основа на законово предоставена административнонаказателна компетентност. Наказателното постановление, като резултат от упражнената дейност по административно наказване, също представлява по естеството си правораздавателен акт, той не се издава по реда на АПК и не носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Въпреки това, основният вид на дейността по налагане на административно наказание и на извършените действия или бездействия във връзка с административното наказване не дава основание разпоредбата на чл.1, ал.1 ЗОДОВ да се тълкува ограничително като приложното й поле да се ограничи до административните актове, издавани по реда на АПК, а незаконосъобразните наказателни постановления, с оглед на правораздавателния им характер, да бъдат изключени от предметния обхват на закона.
За квалифициране на иска като такъв по чл.1, ал.1 ЗОДОВ определяща е не правната природа на отменения акт, а основният характер на дейността на органа, негов издател. Независимо че наказателното постановление не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, определящо за квалификацията на иска за вреди по чл.1, ал.1 ЗОДОВ, е обстоятелството, че актът се издава от административен орган, представлява властнически акт и въпреки че поражда наказателноправни последици, е правен резултат от санкционираща административна дейност. Неговото издаване е последица от изпълнение на нормативно възложени задължения, упражнена административнонаказателна компетентност, законово предоставена на органите в рамките на административната им правосубектност, което по своето съдържание представлява изпълнение на административна дейност.
Законодателят не предвижда ред за присъждане на разноски в производствата по ЗАНН. Доколкото искът по чл.1, ал.1 ЗОДОВ е за обезщетение за вреди, настъпили вследствие незаконосъобразно наказателно постановление, действия или бездействия в рамките на административно наказване, то и исканията за обезщетяване на направени разноски в производството по обжалване подлежат на разглеждане по същия ред.
Автор: Кристиян Трендафилов
Подобни статии
ПРЕГЛЕД НА ЧАСТ ОТ СЛУЧАИТЕ, В КОИТО ВЪРХОВНИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД СЕ Е ПОЗОВАЛ НА ЧЛ. 6 ОТ ЕКПЧ, ЗА ДА ОСИГУРИ НА ГРАЖДАНИТЕ ДОСТЪП ДО ПРАВОСЪДИЕ И ДО СЪДЕБНА ЗАЩИТА
ПРЕГЛЕД НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА НА ВАС ОТНОСНО ФИГУРАТА НА ЕДНОЛИЧНИЯ ТЪРГОВЕЦ КАТО СТРАНА В АДМИНИСТРАТИВНИТЕ ПРОИЗВОДСТВА
ПРОТИВОРЕЧИЯ В СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ОТНОСНО ПРАВОМОЩИЯТА НА РАЙОННИЯ СЪД КАТО ВЪЗЗИВНА ИНСТАНЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНИЯ СЪД КАТО КАСАЦИОННА ИНСТАНЦИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНИ ДЕЛА
ОТНОСНО УЧАСТИЕТО НА ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНИЯ ПРОЦЕС
ОТНОСНО НЕЗАКОННИТЕ СТРОЕЖИ И ПРОИЗВОДСТВОТО ПО ЧЛ. 225а ОТ ЗАКОНА ЗА УСТРОЙСТВО НА ТЕРИТОРИЯТА
