Обявяване на противоконституционност – а след това?

Въведение

В конституционноправната теория се поставя въпросът за последиците от обявяването на разпоредбата на нормативен акт за противоконституционна от Конституционния съд (КС). Всъщност разпоредбата спира да се прилага след обявяването ѝ за противоконституционна (чл. 152, ал. 2, изр. трето от Конституцията на Република България), тъй като отмяната ѝ е от изричната компетентност на органа, който е приел съответния нормативен акт. Някои български конституционалисти, разработвали този въпрос, стигат до извода, че когато Конституционният съд обяви противоконституционността на разпоредбата на нормативен акт, която е била изменена или допълнена по надлежния ред със съответния акт от компетентния орган (а това винаги ще е закон за изменение и допълнение, приет от Народното събрание), то действието на предходния вариант на тази разпоредба отпреди промяната следва да бъде възстановено[1]. Макар че това разсъждение само по себе си е прагматично, то за съжаление е добро начало, но не стига по-далече. Остава неразрешен един въпрос, който е не по-малко значим и на който не е даден задоволителен отговор (поне на мен не ми е известно да е разработван в българската конституционноправна теория). Формулировката му в най-изчистен вид е следната: „Допустимо ли е Конституционният съд, след като установи противоконституционност на разпоредбата на нормативен акт, да провери за конституционосъобразност и предходния ѝ вариант, който възстановява действието си, без да бъде изрично сезиран?“ Защото никак не е невъзможно и предходната редакция на атакуваната пред КС разпоредба да е била противоконституционна, но просто съдът да не е бил сезиран, за да се произнесе по нейната конституционосъобразност. На така поставения въпрос ще се опитам да отговоря в следващото изложение. Структурата на изложението, която ще спазвам, е следната: на първо място, ще очертая обхвата на актовете, върху които ще се концентрирам в изследването си; на второ място, ще анализирам правомощията на КС във връзка с обявяването на противоконституционност на разпоредбата и в частност същността на искането, отправено до КС, и на решението по него; на трето място, ще се спра на въпроса, който се явява централен за настоящото изследване – за правото на КС да се произнесе по възстановената разпоредба без да е бил изрично сезиран; на четвърто място, ще дам кратко заключение.

Обхват на изследването

Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България (КРБ) КС се произнася по искане за установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента. За настоящото изследване са от значение само нормативните актове, защото само при тях има предходна правна норма, която се съдържа в разпоредбата, която възстановява правното си действие, след като атакуваната разпоредба бъде обявена за противоконституционна.

На първо място, ще насоча вниманието си към актовете на Президента. Член 102, ал. 1 КРБ изброява тези актове. Той издава укази[2], отправя обръщения и послания. Обръщенията и посланията въобще не са юридически актове – те не пораждат права и задължения. Указите са юридически актове, но не са нормативни актове. Те не съдържат правило за поведение, което да е приложимо към неопределен кръг адресати, да е формулирано по абстрактен начин и да се прилага неограничен брой пъти винаги когато възникнат предпоставките за приложението на правната норма, които са предвидени в нейната хипотеза. Напротив, указите имат конкретен адресат и еднократна изпълнимост[3], което ги прави сходни с индивидуалните административни актове по чл. 21, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). За разлика от индивидуалните административни актове обаче те не се издават от административен орган, тъй като Президентът не е част от изпълнителната власт. Той не е част от нито една от трите власти, предвидени в чл. 8 от КРБ. Неговата функция е на балансьор, поради което властта му се определя от някои конституционалисти като „неутрална“[4]. Освен това не е изпълнено и второто алтернативно условие, предвидено в чл. 21, ал. 1 АПК за компетентния да издаде индивидуален административен акт орган, а именно той да е овластен за това със закон, макар и да не е административен орган. Президентът не черпи правомощията си от закон, а непосредствено от КРБ, поради което нито могат да му бъдат възлагани, нито могат да му бъдат отнемани, нито да бъдат ограничавани или изменяни правомощията му, произтичащи от основния закон на страната[5]. Ако със закон бъде осъществено някое от посочените по-горе вмешателства в правомощията на президента, то разпоредбата, с която се извършва това вмешателство, следва да бъде обявена за противоконституционна. Съображенията ми за това са следните: първо, чл. 98 КРБ изчерпателно изброява в 14 точки правомощията на Президента, като формулировката не позволява разширително тълкуване, какъвто би бил случаят, ако имаше например точка 15, гласяща: „и други, възложени му със закон“; второ, законите се издават от Народното събрание и имат същата юридическа сила, каквато и указите на Президента, тъй като се намират в еднакво положение спрямо Конституцията, поради което е немислимо един висш държавен орган да възлага на друг издаването на акт със същата правна сила като този, с който се вменява това задължение на последния (орган); трето, и законите, и указите подлежат на атакуване за противоконституционност непосредствено пред КС, което потвърждава казаното в предходното съображение; четвърто, Президентът не е подчинен на законодателната власт при издаването на своите актове, а е равнопоставен на нея, поради което за разлика от органите на изпълнителната власт той не издава актовете си въз основа, в рамките и в изпълнение на законите; пето, ако конституционният законодател допускаше такова възлагане на правомощия от законодателната власт на Президента, той щеше изрично да предвиди това. Вярно е, че има закони, които възлагат на Президента правомощия, но това не означава, че разпоредбите, в които се съдържат такива, обвързват Президента с тяхното упражняване. Според мен, той е обвързан само и единствено от задълженията си по Конституция, но не и от тези по закон. Не стои по-различно и въпросът с правата му по закон. Тук проблемът е в това, че Народното събрание не е компетентно да урежда нито правата, нито задълженията на Президента, тъй като: в йерархията на органите на държавната власт не се намира в надмощно положение спрямо него; не е овластено от КРБ да издава обвързващи Президента актове; актовете на Президента имат същата юридическа сила като законите, приемани от НС, а и при издаването на своите актове Президентът не е обвързан от законите на НС освен в лично качество като гражданин на Република България, тъй като неговите актове не са актове по правоприлагане или правораздаване. Би било добре обаче, за да няма съмнение по този въпрос да се предвиди разпоредба, сходна с тази в чл. 149, ал. 2 КРБ: „Със закон не могат да се дават или отнемат правомощия на Конституционния съд“ като в чл. 98 се включи ал. 2 със съдържанието: „Със закон не могат да се дават или отнемат правомощия на Президента“.

Но нека се върнем на указите на Президента. И така, той нито е административен орган, нито е овластен да издава индивидуални административни актове по закон. Следователно неговите укази не са такива актове въпреки сходствата между двата вида актове – конкретен адресат, за който се създава право или задължение или се засягат негови права, свободи или законни интереси; еднократно изпълнение. Тези актове обаче нито се издават от административен орган, нито производството по издаването им е по реда на АПК, нито подлежат на обжалване по административен или съдебен ред (чл. 2, ал. 2, т. 1, чл. 82, ал.1, т. 1 АПК и чл. 149, ал. 1, т. 2 КРБ). Все пак най-важното за указите на Президента е, че те не са нормативни актове, поради което и не попадат в обхвата на настоящото изследване.

Трябва да се спомене и единственият указ на Президента, който има нормативен характер. Това е устройственият указ по чл. 102, ал. 3, т. 5 КРБ, с който Президентът определя организацията и реда на дейност на службите към Президентството и назначава персонала. Тъй като този акт съдържа правни норми и бива издаден от Президента, то той подлежи на контрол за конституционосъобразност.

Логично обаче възниква въпросът за съществуването на други нормативни укази. Такива наистина съществуват. Това са указите на Държавния съвет до 1990 г. и на Председателя на Републиката в периода 1990 – 1991 г., приемани по време на действалата до 1991 година Конституция на Народна република България, приета през 1971 г.[6] (КНРБ). Държавният съвет (ДС) е колективен държавен глава, избиран измежду народните представители на първата сесия на Народното събрание. Той се състои от председател, заместник-председатели, секретар и членове (чл. 92 КНРБ). Член 93, т. 7 КНРБ предоставя правомощието на ДС да издава укази „по основни въпроси, произтичащи от законите и решенията на Народното събрание“, чл. 94, т. 2 КНРБ пък гласи, че: „В неотложни случаи с указ изменя или допълва отделни разпоредби на законите. Издава укази по въпроси от принципен характер, които засягат изпълнителната и разпоредителната дейност в държавата.“ Същото се отнася и за времето на война, когато не може да бъде свикано Народното събрание (чл. 95, т. 1 КНРБ). Член 97, ал. 2 КНРБ предвижда, че „нормативните укази на Държавния съвет влизат в сила три дни след обнародването им в „Държавен вестник“, освен когато в указа е определен друг срок.“ Всъщност, въпросът за нормативните укази на ДС като укази на предходния държавен глава (макар и колективен), трябва да се разглеждат през призмата на нормативните актове, които са приети до влизането в сила на сега действащата Конституция на Република България от 1991 г. Тук същественият въпрос не е какво е наименованието на актовете, стига, разбира се, да съдържат правни норми. Въпросът за прилагането им е уреден в §3, ал. 1 от Преходните и заключителните разпоредби на КРБ: „Разпоредбите на заварените закони се прилагат, ако не противоречат на Конституцията.“ Тази разпоредба не следва да се тълкува стриктно, а разширително, тъй като конституционният законодател е имал предвид нормативните актове, които нямат подзаконов характер и се намират по правната си сила непосредствено след Конституцията, а не само онези, облечени във формата на закон като нормативен акт, приеман от Парламента. Съображенията ми за този извод са следните: първо, не само законите, но и нормативните укази съдържат правни норми; второ, и двата вида актове, се приемат от висши държавни органи; трето, и двата вида актове се обнародват и влизат в сила след публикуването си в Държавен вестник , т.е. процедурата по влизането им в сила е сходна и характерна за нормативните актове; четвърто, най-важното е, че по правното си действие се нареждат непосредствено след Конституцията и международните договори по чл. 5, ал. 4 от КРБ, поради което не могат да бъдат отменени с подзаконов нормативен акт. По отношение на подзаконовите нормативни актове § 3, ал. 1 от Преходните и заключителните разпоредби на КРБ не се прилага, защото ако противоречат на закон, с който е отменен или допълнен този, въз основа на който са издадени, те ще загубят правната си сила (т.е. ако не съответстват на редакцията на нормативния акт, въз основа на който са издадени, след като той е бил изменен или допълнен), а ако законът, въз основа на който са издадени, противоречи на КРБ (т.е. попада в обхвата на § 3, ал. 1 от Преходните и заключителните разпоредби на КРБ (ПЗР КРБ)), то щом неговите разпоредби не се прилагат, няма как и тези на подзаконовите нормативни актове, издадени въз основа, в рамките и в изпълнение на неприлагащите се разпоредби, да породят правно действие. Все пак остава въпросът какво следва да бъде решението, ако с нормативен указ е бил изменен или допълнен закон по действалата до 1991 г. КНРБ. Тук контрол на КС изобщо не е предвиден. Решението следва да се търси отново, изцяло и единствено в § 3, ал. 1 ПЗР КРБ, т.е. ако правоприлагащият орган установи, че в конкретния случай, който е поставен пред него за решаване, е приложим нормативен указ, то той следва да прецени самостоятелно дали указът противоречи на КРБ[7]. Ако реши, че противоречи, а с указа е допълнен или изменен закон, приет преди влизането в сила на КРБ, то органът следва да не приложи нормативния указ. Все пак обаче не смятам, че следва да издирва правната норма отпреди изменението и допълнението с указа, защото тя просто няма да има значение. В § 3, ал. 1 ПЗР КРБ се визира нормативният акт, такъв, какъвто го е заварила КРБ от 1991 г. Въпросът за предхождащия го вариант на някоя разпоредба изобщо не стои. Тъй като става дума за заварено законодателство, то то ще бъде приложимо или неприложимо към момента на влизането в сила на КРБ от 1991 г. Всякакви археологически изследвания за някогашните редакции са недопустими. Разпоредбата на § 3, ал. 1 ПЗР КРБ е достатъчно ясно формулирана – ако противоречи, не се прилага. Измененията и допълненията на акта, който не се прилага, са ирелевантни. Може да се приеме, че те не са съществували, тъй като единствено меродавен, както вече бе посочено, е текстът на заварения действащ нормативен акт към влизането в сила на КРБ през 1991 г. В този случай правоприлагащият орган ще реши случая прилагайки аналогия на закона или аналогия на правото, когато не намира релевантна разпоредба в действащото законодателство. Това би бил и индикатор за компетентните органи, че следва да предприемат действия в насока приемането на нормативен акт, който да уреди неуредения случай. А и все пак става дума за Преходни и заключителни разпоредби, които уреждат „преживяването“ на отмененото законодателство, доколкото то не противоречи на КРБ и до момента, в който не бъде възприето ново законодателно решение. ПЗР са изключение, което е допуснато от конституционния законодател, за да не се стигне до правен вакуум, а изключенията не следва да се тълкуват разширително. Щом като в разпоредбата на § 3, ал. 1 ПЗР КРБ се посочва „заварено“, значи се има предвид именно онази редакция, която е съществувала към момента на влизане в сила на КРБ през 1991 г. Предходните редакции няма как да бъдат заварени, тъй като с последната, която е била в сила към този момент, те са били отменени и не са съществували за правния мир.

На второ място, ще насоча вниманието си към актовете на Народното събрание. Преди да развия тезата си относно тези актове, следва да бъде отбелязано, че по отношение на заварените закони, приети до влизането в сила на КРБ от 1991 г,. се отнася казаното в предходния параграф по отношение на нормативните укази. КС изобщо не следва да бъде сезиран, а правоприлагащият орган следва сам да направи преценката за конституционосъобразност и съответно за приложимост на тези актове. Ако установи, че противоречат на КРБ, то той няма да ги приложи, но и няма да се занимава с издирване на техни предходни или по-предходни редакции, докато не открие някоя, която не противоречи на КРБ. Той следва да приеме, че единствената проверка, която трябва да извърши, е между редакцията, която е действала към момента на влизане в сила на КРБ от 1991 г., и самата КРБ. Друг нормативен акт той нито може, нито трябва да изследва.

Народното събрание приема закони, решения, декларации и обръщения (чл. 86, ал. 1 КРБ), като чл. 86, ал. 2 КРБ очертава като юридически актове единствено законите и решенията на този висш държавен орган: „Законите и решенията на Народното събрание са задължителни за всички държавни органи, организациите и гражданите.“ Юридически акт е само онзи акт, който поражда права или задължения, а въпросът за нормативния му характер следва да се разгледа само след като се установи юридическата същност на акта. Следователно декларациите и обръщенията изцяло остават извън обсега на настоящото изследване. Решенията на Народното събрание, макар и юридически актове, нямат нормативен характер, тъй като те не съдържат абстрактни правила за поведение, които следва да намерят приложение неограничен брой пъти при всяко проявление на посочените в хипотезата им юридически факти. Напротив, те са изпълними така, както и указите на президента, решенията на другите висши държавни органи или заповедите им, когато последните са еднолични. Следователно, на пръв поглед, актовете на Народното събрание, които следва да попадат в обхвата на настоящото изследване, са само законите[8]. Това заключение обаче е неправилно. Народното събрание издава и още един нормативен акт, който произтича направо от разпоредбите на Конституцията, а именно Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС)[9]. Чл. 73 КРБ гласи: „Организацията и дейността на Народното събрание се осъществяват въз основа на Конституцията и на правилник, приет от него.“ ПОДНС е предвиден в Конституцията и се издава въз основа на нея, както и законите, които уреждат основни обществени отношения, които са представени под формата на правни норми с максимална степен на абстрактност в КРБ. Неправилно обаче би било становището, че ПОДНС има „ранга на закон“[10]. ПОДНС се приема от Народното събрание (НС) също както и законите въз основа на КРБ, но същото се отнася и за другите актове на НС. Решенията, декларациите и обръщенията на НС също не са подзаконови нормативни актове (те изобщо не са нормативни актове, разбира се, но въпросът е, че се издават от НС по изрично овластяване от основния закон на страната). ПОДНС и законите съдържат правни норми за разлика от останалите актове на НС, но това е единственото им сходство, което в никакъв случай не е достатъчно, за да се говори за това, че ПОДНС има ранга на закон. Различията са много съществени. Първо, ПОДНС не се приема по уредената в чл. 88, ал. 1 КРБ процедура, която се прилага само относно приемането на законите: „Законите се обсъждат и приемат с две гласувания, които се извършват на отделни заседания. По изключение Народното събрание може да реши двете гласувания да се извършат в едно заседание“, а и съгласно текста на ал. 2: „Другите актове на Народното събрание се приемат с едно гласуване.“ В тези „други актове“ се включва и ПОДНС. Второ, единствено законите се обнародват от Президента, съгласно чл. 98, т. 4 КРБ, а за ПОДНС такова изискване няма, поради което следва да се приеме, че се обнародва от председателя на НС. Трето, само по отношение на законите Президентът (който ги и обнародва), може да упражни правото си на т. нар. „отлагателно вето“, уредено в чл. 101 от КРБ. По отношение на ПОДНС такъв контрол той не може да осъществи, тъй като този акт е израз на автономията на Народното събрание. Четвърто, правните последици са много различни: законите уреждат обществено значими отношения, поддаващи се на трайна регулация, по общозадължителен начин спрямо неограничен кръг правни субекти; ПОДНС доразвива конституционните норми, уреждащи вътрешните отношения, които възникват в рамките на органа на законодателната власт – конституиране на неговите органи, взаимодействията помежду им, правомощията им и реда за осъществяването им, функционирането на самото НС като висш държавен орган и др. Поради гореизложените причини считам, че да се определя ПОДНС като нормативен акт с „ранга на закон“ е неправилно. Със същия успех може да се твърди, че законите имат ранга на ПОДНС, което би било еднакво неправилно. ПОДНС е нормативен акт, който се приема от НС въз основа на Конституцията. Това е всичко, което разкрива общност в характеристиките на ПОДНС и законите. Що се отнася до законите, то техният нормативен характер е безспорен.

В обобщение на представените в тази точка от изложението аргументи, може да се направи изводът, че обхватът на настоящото изследване се ограничава единствено до издавания от Президента устройствен указ (за който по-нататък няма да се прави изрично споменаване, а ще важи казаното за нормативните актове на НС), приеманите от НС закони и Правилника за организацията и дейността му, тъй като това са единствените нормативни актове, по чиято конституционосъобразност може да се произнася КС (към законите спадат и тези за изменение и допълнение на Конституцията, които нямат самостотятелно битие, но могат да бъдат оспорвани пред КС – Решение на КС № 7 от 2006 г.).

Правомощия на КС във връзка с обявяването на разпоредбата за противоконституционна – същност на искането и на решението

За да се произнесе КС по въпроса за конституционосъобразността на разпоредбата на закон или на ПОДНС, то той трябва да бъде сезиран. В Република България органът, осъществяващ конституционен контрол, не може да се самосезира, когато установи, че е налице противоконституционност на някой от тези актове. Той не е и длъжен да проверява всеки закон, нито пък ПОДНС за съответствие с нормите на КРБ. Инициативата да сезират КС имат ограничен кръг субекти, които са уредени в чл. 150 КРБ. За целите на настоящото изследване общинските съвети са субект, който не следва да се разглежда, тъй като те могат да сезират КС само за произнасянето му по спор между тях и органите на централната изпълнителна власт относно разпределението на компетенциите между тях. Що се отнася до останалите субекти, които имат право да сезират КС (най-малко една пета от народните представители, президента, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор, съдебен състав на ВКС или ВАС[11], омбудсмана и Висшия адвокатски съвет[12]), то тяхното сезиране на КС дава началото на производството пред него за обявяването на противоконституционност на разпоредбата на закон или на ПОДНС. Всъщност сезирането само по себе си не е достатъчно. Необходимо е КС да реши, че отправеният към него въпрос е от неговата компетентност (чл. 13 от Закона за Конституционния съд (ЗКС)). Впрочем организацията и редът на дейност на КС се уреждат със закон (чл. 152 КРБ) – Закона за конституционния съд, което означава, че всяка разпоредба от този закон също подлежи на контрол за конституционосъобразност, както и всяка последваща промяна, настъпила в резултат на приемането на Закон за изменение и допълнение на ЗКС. Тъй като целта на настоящото изследване не е да разглежда процедурата, която следва КС при произнасянето си по искането за обявяване на дадена разпоредба за противоконституционна, ще спра вниманието си само на онези действия на КС, които са от значение за отговора на поставения още във въведението въпрос. След като е започнала и протекла съгласно разпоредбите на ЗКС цялата процедура по разглеждането на искането, събирането на доказателства, изясняването на точния смисъл на атакуваната разпоредба и на нормите на Конституцията, на които извлечените от нея (атакуваната разпоредба) норми противоречат, след съвещанието на конституционните съдии, те постановяват решение при наличието на изискуемите кворум и мнозинство. Решението на КС намира своята нормативна уредба в чл. 22, ал. 1 ЗКС: „С решението си съдът се произнася само по направеното искане. Той не е ограничен с посоченото основание за несъответствие с Конституцията.“ От тази разпоредба възникват два въпроса – за същността на направеното искане и на постановеното решение.

На пръв поглед, въпросът за същността на искането за обявяване на противоконституционност не представлява сложност. Само че този въпрос е ключов за отговора на основния такъв, който настоящата разработка се опитва да изясни, поради което следва да бъде подробно разгледан в тази част на изложението. Когато някой от правоимащите да сезират КС субекти поиска обявяването на определена разпоредба за противоконституционна, то той не иска КС да обяви конкретна разпоредба в конкретен закон за противоконституционна. Това схващане би било неправилно. Всъщност правоимащият иска от КС да се произнесе по въпроса дали правилото за поведение, извлечено от разпоредбата, чието обявяване за противоконституционна се иска, противоречи на КРБ или е в съответствие с нейните норми. Тук КС трябва да разглежда самото правило за поведение, извлечената по тълкувателен път правна норма, и да преценява съответствието с КРБ именно на това правило за поведение. Веднъж произнесъл се с решение, че дадената уредба на обществените отношения в тази правна норма е противоконституционна, то не просто конкретната разпоредба няма да се прилага, а предвиденото в нея решение (правната норма) няма да може да се прилага. Това разграничение е изключително важно, тъй като възприемането на възгледа, че се обявява за противоконституционна само конкретната разпоредба като член, алинея, буква и т.н. би довело до резултата законодателят да представя едно и също съдържание в различна форма и да го включва в различни закони, защото за всеки отделен случай ще се налага сезирането на КС (за съжаление това е господстващият и трайно наложил се възглед, който обаче според мен е неправилен поради представените в тази точка от изложението аргументи). И така може да се получи безкрайна игра на котка и мишка между „хитрия“ законодател и останалите субекти, които могат да сезират КС, докато първият се опитва да си прокара законодателното решение чрез различни закони, а вторите трябва да го „изловят“ и да отправят искане до КС за обявяването на всяка конкретна разпоредба с идентично съдържание, но я с нова формулировка, я в нов нормативен акт, я и двете наведнъж, за противоконституционна. За да се избегне тази опасност, която вреди най-вече на правната сигурност, следва да се възприеме виждането, че КС се произнася по конституционосъобразността на залегналото в разпоредбата законодателно решение под формата на правило за поведение. Веднъж обявил извлечената чрез тълкуване правна норма за противоречаща на КРБ, КС не следва да бъде сезиран с ново искане за произнасяне по същата норма. Ако същата норма отново се появи в българското законодателство, тя просто не следва да се прилага. Вярно е, че КРБ и ЗКС говорят за нормативни актове, а не за правни норми, поради което се създава впечатлението, че за всяко проявление на противоконституционната норма следва да са направи отделно искане. Това обаче не е така. Съдът се произнася по конкретното искане, насочено срещу определен нормативен акт или негова разпоредба. Към момента на отправянето на искането противоконституционната норма се съдържа само в тази разпоредба Съдът тълкува и разпоредбата, и Конституцията. Обявява противоконституционността и актът, в който атакуваната норма се съдържа, спира да се прилага. Към този момент противоконституционната норма губи силата си. Поради това за правния мир нейните противоконституционни последици не съществуват. Освен това КС мотивира решенията си (чл. 14, ал. 7 ЗКС). Затова Съдът вече е изяснил коя правна норма е противоконституционна и е спрял приложението ѝ. Всъщност дотук стигат и КРБ, и ЗКС, но по отношение отправянето на искане за обявяване на противоконституционност на същото основание срещу същата норма, но в друг нормативен акт, мълчат. Формално актът е различен, ала нормата е същата. Следователно и въпросът, който се поставя пред КС, е същият като този, по който вече се е произнесъл. Съгласно чл. 14, ал. 5 ЗКС актовете на съда са окончателни[13]. Ако допуснем, че за една и съща правна норма, но съдържаща се в различни актове, приети последователно след като е била обявена за противоконституционна в предходния, следва да се правят отделни искания и това е допустимо, то какво ще рече „окончателни“? Тогава същият въпрос, който веднъж е бил решен относно противоконституционността на правилото за поведение, съдържащо се в атакуваната разпоредба, ще може да бъде пререшен от същия този КС (а ако се изчака по-дълго време – от друг негов състав, като така законодателят може да изчаква да се конституира КС от изгодни за него съдии, т.е. да си избере съд, което в Международното частно право например е известно като forum shopping). Един акт е окончателен, когато решеният с него въпрос (не е задължително да е спор) не подлежи на пререшаване, т.е. преразглеждане по същество. Поради това считам, че правната норма, за която КС веднъж се е произнесъл, че е противоконституционна, няма да се прилага, в който и нормативен акт да е включена, под каквато и да било форма (на разпоредба с някакви чисто „козметични“ изменения) като не е необходимо ново искане за обявяване на противоконституционност. Това е и същността на искането, и същността на решението. За да няма съмнения по разгледания въпрос за тази същност обаче би било добре да се направят съответните изменения de lege ferenda като или „акт“ се замени с „правна норма“, или се предвиди недопустимост на разглеждане на същото правило за поведение без значение в кой закон се съдържа, след като веднъж е обявено за противоконституционно, т.е. да се предвиди, че това правило за поведение няма да се прилага, независимо от формулировката му.

Възстановяване на отменената или изменена разпоредба

След като КС се е произнесъл относно противоконституционността на определена разпоредба и е обявил, че съдържащото се в нея правило за поведение противоречи на правните норми (или само на някоя от тях) на действащия основен закон, то разпоредбата, която е съществувала преди изменението и допълнението отново ще възобнови своето правно действие. Това е логично, тъй като спира да се прилага изменението или допълнението, с което е било изменено съдържанието на правилото за поведение и което е довело до такова съдържание на това правило, което противоречи на норма на КРБ. Но е съвсем мислима хипотезата, при която разпоредбата, още преди изменението или допълнението си е била противоконституционна. В такъв случай, съдът се произнася по изменението и допълнението, постановявайки решение, с което обявява новото правило за поведение за противоконституционно, но би възстановил действието на старото, което също е противоконституционно. Вярно е, че, както вече бе уточнено в предходната точка от изложението, КС се произнася само по повод атакуването на конкретна правна норма, извлечена от атакуваната разпоредба. Но е недопустимо в резултат на дейността на КС да възстанови действието си правило за поведение, което противоречи на КРБ. Постигането на този резултат би било в пряко противоречие с чл. 1, ал. 1 ЗКС, който гласи: „Конституционният съд осигурява върховенството на Конституцията.“ Ако допусне в резултат на своята дейност възстановяването на действието (влизането в сила, макар и отново) на противоконституционна правна норма, то КС със сигурност няма да изпълни задължението си да осигури върховенството на Конституцията[14]. Напротив, по този начин той ще го наруши. Струва си да се отбележи, че това не е просто юридическо задължение на държавен орган, а е смисълът за съществуването на КС изобщо. Върху този принцип (върховенството на КРБ), чийто гарант е КС, се градят всички правомощия на КС. Затова, ако трябва да се обобщи резултатът от допускането противоконституционна норма да влезе в сила поради дейността на КС, може да се каже, че с това допускане КС ще обезсмисли собственото си съществуване. Затова съм категоричен, че когато КС обяви противоконституционността на разпоредба, а в крайна сметка на съдържащата се в нея правна норма, то той не просто може, но е и длъжен да разгледа въпроса за противоконституционността на правилото за поведение, което ще влезе в сила. При това без да бъде сезиран от правоимащ субект, защото това би означавало задължението на КС да гарантира върховенството на Конституцията посредством своите действия да бъде поставен в зависимост от активността на други субекти. Тук може да се направи възражението, че се заобикалят субектите, които имат право на сезиране, че се стига до самосезиране на КС. Това не е така. КС може да бъде сезиран, когато друг субект (НС или Президентът) е издал акт, за който се иска обявяване на противоконституционност. Ала този акт не е резултат от дейността на КС и правните последици като резултат от акта, също не се дължат на дейността на КС. КС е сезиран да се произнесе по този акт на друг орган и в резултат на регламентираната в КРБ и ЗКС своя дейност на свой ред издава акт. Актът, постановен от КС, обаче следва да гарантира върховенството на КРБ. Решението на КС си е негов акт и поражда определени правни последици. За това решение не е предвидено някой субект да има правомощието да сезира КС, а и то е окончателно (чл. 14, ал. 5 ЗКС), което означава, че не подлежи на преразглеждане. Именно КС трябва да следи служебно какви са последиците, които решението му би породило, а последните са ограничени от правилото на чл. 1, ал. 1 ЗКС – с тези актове КС е длъжен да осигури върховенството на Конституцията. Ако такъв акт (решението на КС) би довел до прилагането на противоконституционна правна норма, то КС е длъжен служебно и без сезиране да се произнесе и по нейната конституционосъобразност. Ако прецени, че и преди изменението или допълнението правилото за поведение е противоречало на нормите на КРБ, то той следва да го обяви за противоконституционно и то също не следва да се прилага. КС следва да извършва тази проверка за всяка предходна редакция на разпоредбата, изследвайки съдържащото се в нея правило за поведение, докато не стигне до редакция, в която правната норма не противоречи на КРБ. Ако стигне до първоначалния вариант на разпоредбата и след като го разгледа по същество установи, че и той противоречи на правна норма от КРБ, ще спре приложението му, както и на предходните разпоредби. В хода на тази верига от проверки КС ще се произнесе по необходимост по въпроса за конституционосъобразността на множество правни норми, които са възникнали вследствие измененията и допълненията на първоначалната разпоредба. Той може да обяви за противоконституционни една, две, пет, десет, сто или колкото е необходимо правни норми, които макар и възникнали вследствие на изменения или допълнения на една разпоредба, са самостоятелни правила за поведение (всяко изменение на едно правило за поведение води до ново правило за поведение). По всяко едно от тях КС ще е установил противоконституционност със свое решение. За всяко такова решение следва да намерят приложение разсъжденията в предходната точка на изложението, а именно че при повторното им възприемане в българското законодателство, те не следва да се прилагат и за обявяването на противоконституционността им няма да е необходимо ново сезиране на КС. Той вече ще се е произнесъл по този въпрос.

Заключение

В настоящата разработка беше разгледан въпросът за съдбата на разпоредбата (а в крайна сметка – на правната норма), която е обявена за противоконституционна, както и за задълженията на КС по отношение на предходните редакции на същата разпоредба, които съдържат, макар и близки на обявената за противоконституционна, различни по съдържанието си правни норми. Застъпва се становището, че КС след обявяването на противоконституционността и спирането на изпълнението на правната норма е длъжен самостоятелно, служебно и без сезиране да се произнесе и по конституционосъобразността на правната норма, която с неговото решение е възстановила правното си действие. Това задължение произтича от същността на КС като блюстител на Конституцията и е основание за неговото съществуване. По необходимост в изследването са разгледани и други релевантни за главния въпроси. Настоящото изследване не претендира за безспорност. То няма за цел да наложи възгледите на своя автор, а най-вече да предизвика размисли и евентуални дискусии по повдигнатите въпроси на конституционното правосъдие.

Автор: Владислав Дацов

Редакционният екип си запазва правото да не публикува мнения, противоречащи на морала и етиката.

Всеки има право на отговор!

R.S.V.P.

[1] Близнашки, Г. Принципи на парламентарното управление, С.: 2007 г., стр. 230-231 и цитираните в бележка под линия в същия труд Сталев, Ж. Конституционният съд „възкресява“ стария закон, когато отменя новия, в. Труд от 26 юли 1995 г. и Сталев, Ж. Сила на решенията на Конституционния съд, обявяващи закон за противоконституционен, сп. Съвременно право, 1995 г., бр. 5. Спасов, Б. Конституционно право, Част първа. С.: 2002 г., стр. 306-307.

[2] За указите, обръщенията и посланията на Президента вж. Друмева, Е. Конституционно право, Четвърто допълнено и преработено издание, С.: 2013 г., стр. 444-445.

[3] „Прилагат“ се само нормативните актове, които съдържат абстрактно формулирани правила за поведение, намиращи приложение всеки път, когато се осъществи предвидения в хипотезата им юридически факт. Актовете, които прекратяват действието си с осъществяването на дължимото от задължения субект поведение или с осъществяването на определено юридическо действие, се „изпълняват“.

[4] Киров, Пл. Президентът в българския конституционен модел, С.: 2004 г., стр. 117 определя Президента като „активен посредник и балансиращ фактор между политическите институции и осигурява равновесието и нормалното функциониране на конституционната система.“ За съображенията, поради които Президентът се определя като фигура, стояща близо до класическата идея за „неутрална власт“, вж. Близнашки, Г. Парламентарното управление в България, С.: 2009 г., стр. 59-80.

[5] Склонен съм да считам, че тези конституционни правомощия на Президента могат да бъдат доразвити със закон, който на общо основание ще подлежи на контрол за конституционосъобразност от КС, но никаква друга намеса в правомощията на държавния глава от страна на законодателната власт не би била допустима.

[6] http://www.parliament.bg/bg/19

[7] Пенев, П., Яв. Зартов Конституционно правосъдие на Република България, С.: 2004 г., стр.140-142

[8] За същността на закона вж. Близнашки, Г., Парламентарно право, С.: 2015 г., стр. 311-316.

[9] http://www.parliament.bg/bg/rulesoftheorganisations; Пенев, П., Яв. Зартов Конституционно правосъдие на Република България, С.: 2004 г., стр.129-130 и цитираната там практика на КС, Друмева, Е. Конституционно право, Четвърто допълнено и преработено издание, С.: 2013 г., стр. 352-354.

[10] Вж. Стойчев, Ст. Конституционно право, Пето допълнено издание, С.: 2002 г., стр. 455-457, където авторът правилно посочва, че ПОДНС и законите имат равна юридическа сила, както и особеностите на ПОДНС. Никъде обаче не се говори за един и същи „ранг“.

[11] Чл. 150, ал. 2 на КРБ – в случай на прилагане на закон по конкретен случай.

[12] Последните двама само в случаите, когато се касае за нарушаване на права и свободи на гражданите със закон.

[13] Баламезов, Б. Конституционен съд, С.: 1999 г., стр. 79 посочва, че преобладаващо в литературата се приема, че качеството „ сила на пресъдено нещо“, типично за решенията в гражданския процес, е налице и за решенията на КС в конституционното производство.

[14] Близнашки, Г. Парламентарното управление в България, С.: 1995 г., стр. 37 определя КС като „квазисъдебна институция“, на която е възложен контролът за конституционосъобразност и осигуряване върховенството но Конституцията в правната система. Друмева, Е. Конституционното правосъдие в системата на разделените власти, В: Конституционният съд в демократичната държава, Международна конференция, посветена на петнадесетата годишнина на Конституционния съд на Република България, С.: 2006 г., стр. 23 определя КС като „ неутрална, неполитическа инстанция, чиято свръхпозиция в интерпретирането на правото няма да застраши баланса между властите.“