НАЛИЦЕ ЛИ Е СЪЩЕСТВЕНО НАРУШЕНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНОПРОИЗВОДСТВЕНИТЕ ПРАВИЛА, СЪСТАВЛЯВАЩО САМОСТОЯТЕЛНО ОСНОВАНИЕ ЗА ОТМЯНА НА ПРИЕТИЯ НОРМАТИВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ, ПРИ НАРУШАВАНЕТО НА НОРМАТА НА ЧЛ. 26, АЛ. 2 ОТ ЗНА?

При отговора на поставения като заглавие въпрос съдебната практика на Върховния административен съд (ВАС) не е единодушна. Съгласно чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Може да се приеме за безспорно, че целта на разпоредбата е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването/разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект.
Една част от съдебната практика на Върхвния административен съд по приложението на чл 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове застъпва виждането, че нарушаването на изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА не води до автоматичен извод за същественост на нарушението, като дали то е съществено и годно да обуслови отмяната на акта следва да се преценява за всеки конкретен случай във връзка с изискването на чл. 28, ал. 1 и 2 ЗНА за мотивиране на подзаконовите нормативни актове. В тази насока е например Решение № 10609 от 15.07.2011 г. по адм. д. № 1630/2011 г. на ВАС. Производството е образувано по касационна жалба на Общински съвет Кюстендил против решение на Административен съд – Кюстендил, в частта му, с която са отменени като незаконосъобразни определени разпоредби от Наредбата за обществения ред на територията на община Кюстендил. Административен съд – Кюстендил е приел, че определени разпоредби от Наредбата следва да бъдат отменени като приети при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като приемането на акта е предхождано от неизпълнение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Аргумент на съда при определяне нарушението като съществено е обстоятелството, че чрез неизпълнението на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА не се гарантира спазването на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на изработвания подзаконов нормативен акт, закрепени в ал. 1 на разпоредбата. Върховният административен съд приема решението на Административен съд – Кюстендил за неправилно като постановено в нарушение на материалния закон спрямо приложението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Според ВАС при установено неизпълнение на задължението за публикуване на проекта от страна на неговия съставител винаги е налице нарушение на производствените правила, регулиращи нормотворческия процес. По – нататък ВАС достига до извода, че въпросът дали това нарушение е съществено обаче следва да получи отговор след конкретна преценка за всеки отделен случай и е свързан с възможността на първо място за приемането на различна фактическа обстановка от страна на приемащия (издаващия) акта орган спрямо предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА – причина, налагащи приемането на акта, целите, средствата за прилагането на акта, очакваните резултати и съответствието му с националното и общностното законодателство, а на второ – на обстоятелства, които санират допуснатия пропуск или съществуването на правни възможности за защита на правото на заинтересованите лица да участват чрез своето мнение спрямо дадения проект в нормотворческия процес. „ В случая, административният съд не е развил съдържателни мотиви спрямо извода, че установеното нарушение е съществено по своя характер. Обезпечаване правото на заинтересованите лица да изразят мнения по даден проект е част от общата съгласувателна процедура, съпътстваща издаването/приемането на всеки нормативен акт. Целта на тази процедура, както по отношение на институционалното съгласуване, така и по отношение на съгласуването с общността (заинтересованите лица) е да подпомогне компетентния орган да вземе своето най-добро решение за начина на регулация на дадените отношения. Независимо от изпълнението или не на тази процедура, както и независимо от резултатите от нея, органът е свободен да издаде/приме съответния акт, или да се въздържи, без да дължи съобразяване с наличието или липсата на съгласие или възражения от страна на засегнатите гражданскоправни или публичноправни субекти, както и независимо от представения от вносителя или съставителя проект. Поради тази причина, пропускът да бъде изпълнено задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, т.е. проекта на акта да бъде предварително съгласуван, не е съществен спрямо преценката на компетентния орган за предпоставките по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, респ. спрямо законосъобразността на нормативния акт. Доколкото обаче междуинституционалното и съгласуването на проекта на акта с общността, целят създаването на консенсусна регулация, намаляване на риска от приемането на акт, противоречащ на законодателство от по-високо ниво и постигането на политически и времеви стабилитет на акта, то евентуалното непостигане на целта и негативните последици от това не следва да се пренасят безусловно спрямо законосъобразността на акта от гледна точка на съществеността на допуснатото процедурно нарушение.”
Съображения, аналогични на изложените по-горе, са развити и в Решение № 5095 от 06.04.2012 г. по адм. д. № 13865/2011 г. на ВАС. Производството е образувано по касационна жалба на Общински съвет Девин против решение на Административен съд – Смолян, с което е отменено като незаконосъобразно решение на ОбС-Девин, в частта му, с която са изменени разпоредби от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Девин. Административен съд – Смолян е приел, че изменението на Наредбата следва да бъде отменено, тъй като е прието при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Според съда, приемането на акта е предхождано от неизпълнение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като съдът е приел това нарушение като съществено без да излага мотиви относно значението му за законосъобразността на акта. Върховният административен съд приема решението на Административен съд – Смолян за неправилно, постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в липсата на пълноценни мотиви по отношение квалифицирането на установеното нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА като съществено. По-нататък ВАС указва, че съгласно чл. 172а, ал. 2 от АПК, към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. „Видно от обжалвания съдебен акт, решението на Смолянския административен съд да отмени като незаконосъобразно изменението на Наредбата е продиктувано от извода му, че неспазването на чл. 77 от АПК и на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, приложим съгласно чл. 80 от АПК, представлява нарушение на императивни норми. Основният мотив на ВАС, за да отмени решението на Административен съд – Смолян като неправилно, е че за да бъде прието от съда едно нарушение за съществено и като такова да бъде основание за отмяна на оспорвания акт, съдът дължи произнасяне относно характера на нарушеното правило, защитавания или обезпечаван от него интерес или фактически резултат, както и зависимостта между спазването му и крайния резултат, обективиран в оспорвания акт. Липсата на подобни разсъждения от първоинстанционния съд е пречка според ВАС за упражняването на касационен контрол върху приложения от първоинстанционния съд закон. Освен това ВАС отбелязва, че действията на Административен съд – Смолян по изясняване на фактическата обстановка по делото са водени при игнориране на принципа на служебното начало, заложен в чл. 9, ал. 3 от АПК и чл. 171, ал. 4 от АПК. „По делото липсват каквито и да е указания от страна на съда до страните, че обстоятелствата, свързани с изпълнение на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА не са подкрепени със съответните доказателства.” Тук може се отбележи, че по отношение доказването на фактите в процеса, служебното начало цели, посредством съдействието на съда, да се установи цялостна и пълна фактическа обстановка, която представлява от своя страна условие за безпогрешното и правилно разрешаване на спора за законосъобразността на съответния обжалван акт.
Друга част от съдебната практика на ВАС по приложението на чл. 26, ал. 2 ЗНА застъпва виждането, че нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА има императивен характер и нейното нарушаване обуславя наличието на съществено нарушение на административнопроизводствените правила, съставляващо самостоятелно основание за отмяната на приетия нормативен административен акт. Интересен казус и мотиви в тази насока са изразени в Решение № 59 от 04.01.2012 г. по адм. д. № 423/2011 г. на ВАС. Производството е образувано по жалба на адвокат от САК срещу чл. 295, ал. 6 от Правилника за прилагане на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража ( обн. ДВ, бр. 9 от 02.02.2010 г., в сила от 01.02.2010 г.). ВАС приема, че подзаконовият нормативен акт е приет при наличие на съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправни разпоредби от по-висок ранк. След извършена служебна справка в отдел „Информационни системи, комуникация и съдебна статистика“ при Върховния административен съд се констатира, че процесният правилник е издаден в нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. ВАС приема, че императивното изискване на цитираната разпоредба е, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта трябва да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предостави най-малко четиринадесетдневен срок за предложения и становища по проекта. „ В случая това законово изискване не е било спазено, обстоятелство, което съставлява самостоятелно основание за отмяна на акта поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила.“ В горния смисъл е и решение № 555 от 12.01.2012 г. по адм. д. № 9131/2011 г. на ВАС. Производството е образувано по касационна жалба на Общински съвет гр. Стара Загора, срещу решение на Административен съд гр. Стара Загора. С посоченото решение, потвърдено от ВАС, са отменени като незаконосъобразни конкретни текстове от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община – Стара Загора. По делото е установено, че оспорените текстове от Наредбата, касаещи изменението на размера на местните такси, са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материално правни разпоредби. „Въпреки дадените изрични указания, Общински съвет гр. Стара Загора не представя доказателства за спазването на императивните процесуални разпоредби относно подготовката и приемането на изменението в подзаконовия нормативен акт, уредени в чл. 77 от АПК и чл. 26 от ЗНА. Проектът за изменение на наредбата и мотивите към него, не са публикувани на интернет – страницата на Община Стара Загора.“
Като заключение могат да се отбележат някои основни положения относно критерия за същественост на нарушението на административнопроизводствените правила, без да се навлиза в подробно разглеждане. Основният критерий, възприет в административноправната теория, е посоченият от К.Лазаров, според който нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато „..е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне до друго решение на поставения пред административния орган въпрос.“ [1] Друг е въпросът дали този критерий би могъл да се приложи при нормативните административни актове, поради спецификата на тяхното съдържание. Според мен всички случаи на нарушение на изискването на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове за участие на заинтересованите лица в производството по издаване на конкретен подзаконов нормативен административен акт обуславят същественост на нарушението и съставляват самостоятелно основание за отмяна на акта.

Автор: Кристиян Трендафилов