КОНТРОЛ ВЪРХУ ПРИЛАГАНЕТО НА ПРАВОТО НА ЕС ОТ НАЦИОНАЛНИТЕ ВЛАСТИ – ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ

ВЪВЕДЕНИЕ

Настоящата статия e посветена на проблемите на ангажирането на отговорността  на българската държава за вреди, причинени от нарушения на правото на ЕС. Конкретен повод за интереса към тази материя е предстоящото решение по Тълкувателно дело №2/2015 по описа на ВКС за приемането на съвместно тълкувателно постановление от общото събрание на съдиите от Гражданска и Търговска колегия на ВКС и Първа и Втора колегия на ВАС по въпроса: „По кой процесуален ред и от кой съд следва да се разгледа искът за отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС?“

Статията се състои от две части. Първата съдържа общ преглед на историческото развитие и особеностите, присъщи на децентрализирания контрол върху прилагането на правото на ЕС, упражняван от националните власти. Втората част е съсредоточена изцяло върху въпроса за отговорността на държавата за вреди, настъпили в резултат от науршение на съюзна норма (т. нар. принцип Francovich). Изследвани са видовете нарушения на правото на ЕС и условията, при наличието на които се ангажира отговорността на държавата за вреди, нейния характер, както и значението на вината.

ЧАСТ ПЪРВА

КОНТРОЛ ВЪРХУ ПРИЛАГАНЕТО НА ПРАВОТО НА ЕС ОТ НАЦИОНАЛНИТЕ ВЛАСТИ – ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ

1. Централизиран и децентрализиран контрол върху прилагането на правото на ЕС[1]

Централизираният контрол върху прилагането на нормите на правото на ЕС обхваща случаите, в които институция на Съюза[2], държава-членка[3] или частно лице[4]  инициират производство пред СЕС (Съда или Общия съд) за защита на права, предоставени им по силата на съюзното право. Възможностите за търсене на защита по реда на преките производства пред съюзната юрисдикция са уредени изрично в учредителните договори и вторичното право на ЕС. Договорът за Европейската икономическа общност (1957 г.) установява преките производства пред СЕС като основен (и на практика единствен) механизъм за защита в случай на нарушения на  нормите на „общностното” право. С развитието на интеграционните процеси обаче става ясно, че ефективността на централизирания контрол е възпрепятствана от множество фактори, сред които: (1) ограничените възможности за участие на частноправните субекти в производствата пред съюзния съд, водеща до невъзможността частни лица да завеждат преки искове пред СЕС за нарушения на съюзното право, извършени от държави-членки или други частни лица; (2) липсата на механизми за обезщетение на физически и юридически лица, претърпели вреди вследствие на нарушения на съюзното право, извършени от държавите-членки или от частноправни субекти; (3) липсата на бърз и ефективен санкционен механизъм в случаите на несъобразяване на държавите-членки с решенията на СЕС, приети в рамките преките производства, както и  (4) практическата невъзможност Комисията да следи за всички нарушения, извършвани на държавно, регионално или местно равнище, във всички държави-членки на Съюза.

Отчитайки тези и други слабости на централизираните средства за защита, установени с Римските договори, през седемдесетте години на миналия век СЕС (тогава все още „СЕО“) полага юриспруденциалните основни на втора (допълваща) система за защита. Тя има децентрализиран характер и до голяма степен представлява   контрапункт на изведените само няколко години по-рано в практиката на Съда принципи на директния ефект и на примата (върховенството) на съюзното право.

Ефектът от  съвместното  прилагане на тези два принципа води до предоставянето на правомощие на националните правораздавателни органи да разглеждат случаи на нарушения на съюзното право, отнесени до тях от частноправни субекти. Както отбелязва Атанас Семов, нормите, годни да произведат директен ефект, „…превръщат Общностното право в право, което действа не само „за”, но и „във” държавите-членки”[5]. Те също така превръщат националните юрисдикции в юрисдикции по правото на ЕС на общо основание, пред които физическите и юридическите лица получават право да търсят защита срещу нарушения на техни съюзни права.

Утвърждавайки принципите на директния ефект и примата на правото на ЕС, Съдът указва, че държавите-членки трябва да осигурят прилагането на съюзните норми, имащи директен ефект (и то с предимство пред всички противоречащи им норми на вътрешното право), но в същото време пропуска да определи кои органи на държавната власт трябва да осигуряват това прилагане, както и съобразно какви процедури[6]. Европейският съюз не разполага със собствено процесуално право, приложимо в национален контекст, нито с институционален капацитет за директното прилагане на съюзното право в държавите-членки. Не съществуват „европейска полиция”, „следствена служба“, „прокуратура” или специализирани „европейски съдилища” на локално (национално)  равнище, които да осигуряват защитата на правата, предоставени на частноправните субекти по силата на правото на ЕС. Така на преден план излиза въпросът за процесуалните правила, съобразно които трябва да бъде осигурено прилагането на нормите на съюзното право от националните власти.

2. Относителната процесуална автономия на държавите-членки

Един от първите случаи, в които този въпрос бива поставен пред съюзния съд, е по повод на преюдициално запитване, отправено от германски съд във връзка с прякото прилагане на регламент от митническите власти на ФРГ[7]. В решението си по това дело Съдът приема, че „…когато националните власти са отговорни за прилагането на общностен регламент, трябва да бъде признато, че по принцип това прилагане се извършва при зачитането на формите и  процедурите на националното право.”[8] Само няколко месеца по-късно, в контекста на друго дело, Съдът потвърждава това си виждане и постановява, че „…когато разпоредби на Договора или на регламенти предоставят правомощия или налагат задължения на държавите с оглед  прилагането на Общностно право, въпросът за това по какъв начин осъществяването на тези правомощия или изпълнението на тези задължения би следвало да бъде възложено от държавите на специфични национални органи е изцяло от конституционната компетентност на държавите-членки.“[9]. Тази формулировка успява да се утвърди в постоянната практика на Съда[10] и постепенно добива популярност като принцип на „процесуалната автономия на държавите-членки”[11].

В действителност обаче съюзният съд не признава на държавите-членки изключителна компетентност в областта на прилагането на правото на ЕС. Още през седемдесетте години на миналия век, в различни свои решения, той дава да се разбере, че Договорите не изключват възможността за намеса на съюзното право в средствата за защита и  процесуалните правила на държавите-членки, в случай че тези средства и правила възпрепятстват функционирането на Общия пазар[12]. Процесуалните законодателства на държавите-членки следователно не остават извън обсега на интеграционния правопорядък[13] и в определени случаи ЕС би бил компетентен да приеме  мерки с цел да бъде осигурено еднаквото и ефективно прилагане на съюзното право. Подобно виждане е възприето и от европейския законодател, който вече нееднократно в рамките на множество директиви, преди всичко в материята на обществените поръчки и антидискриминационното право,  изисква от държавите-членки да установят в своите правни системи специфични средства за защита в полза на лицата, носители на права, създадени по силата на тези директиви[14] [15]. Как обаче трябва да се процедира, когато липсват каквито и да било хармонизационни мерки относно прилагането на правото на ЕС? Свободни ли са в тези случаи държавите-членки да определят начина, по който частноправните субекти могат да търсят защита на техни съюзни права?

СЕС дава отрицателен отговор на този въпрос. Според постоянната практика на Съда дори в случаите, в които не е налице хармонизация, процесуалната автономия на държавите-членки не следва да бъде възприемана като абсолютна величина. Тя е ограничена от изискването за еднакво и ефективно прилагане на съюзното право[16]. За да обоснове тази си позиция, Съдът се позовава на две разпоредби в учредителните договори (чл. 4, пар. 3 ДЕС и чл. 19, пар. 1, изр. 2 ДЕС[17]), които в действителност се отнасят до един и същ принцип на съюзното право – принципът на лоялното сътрудничество.

По силата на принципа на лоялното сътрудничество държавите-членки са задължени да осигуряват ефективното прилагане на правото на ЕС. Процесуалната автономия, от която те се ползват, съществува именно във връзка с изпълнението на това тяхно задължение. Поради това обосноваването на неизпълнение на съюзна норма чрез процесуалната автономия следва да се разглежда като недопустимо. Държавите-членки имат свобода да определят средствата и процедурите за защита на правата на частноправните субекти дотолкова, доколкото те не затрудняват или не правят невъзможно еднаквото и ефективно прилагане на съюзното право[18].

В решенията си по две ключови дела, разгледани през 1976 г. (Rewe[19]  и  Comet[20]), СЕС приема, че процесуалната автономия на държавите-членки е подчинена на два принципа, които произтичат от задължението за лоялно сътрудничество – (1) принципът на равностойността и (2) принципът на ефективността. Тези два принципа нямат собствено правно битие[21] и изпълняват единствено функцията на коректив на процесуалната автономия, очертавайки пределите, в рамките на които правните системи на държавите-членки трябва да гарантират еднаквото и ефективно прилагане на съюзното право.

Съвместното прилагане на изискванията за ефективност и равностойност в практиката на СЕС се превръща в основа на негативната хармонизация на националните процесуални системи. Двата принципа не въвеждат нови средства и процедури за защита. Точно обратното, както ще установим по-долу, прилагането им има за единствена цел да коригира (и то само ако това е необходимо) вече установените и действащи вътрешноправни механизми за защита.

В своята ранна практика Съдът приема, че подобен вид негативен съдебен контрол върху процесуалната автономия на държавите-членки е достатъчен[22]. С времето обаче до него достигат множество преюдициални запитвания, по повод на които той установява, че в голям брой държави-членки прилагането на правото на ЕС бива възпрепятствано поради липсата на каквито и да било средства за защита. В тези случаи принципите на равностойност и ефективност се оказват практически неприложими. Отсъствието на процесуални механизми за защита на права, предоставени по силата на съюзни норми, представлява нарушение на принципа на лоялното сътрудничество, което не може да бъде подминато с лекота от съюзния съд. В резултат на това, позовавайки се на необходимостта от гарантиране на еднаквото и ефективно прилагане на съюзното право на територията на целия Европейски съюз, СЕС постепенно напуска пределите на негативната хармонизация и полага основните на поредица от автономни („съюзни”) средства за защита.

За разлика от разгледаните по-горе средствата и процедури за защита, въведени във вътрешното право на държавите-членки посредством актове на вторичното право, механизмите, изведени в практиката на СЕС, имат изцяло юриспруденциален характер. Тяхната същност, съдържание и начини на прилагане могат да бъдат установени единствено и само посредством изследване на практиката на съюзния съд. Като примери за подобни „неписани” средства за защита, приложими в национален контекст, следва да посочим: (1) задължението за националните юрисдикции да оставят неприложени национални норми, противоречащи на правото на ЕС[23], (2) принципът на съобразеното тълкуване на националното право[24];  (3) задължението за възстановяване на недължимо платено[25]; (4) някои правила относно привременната защита[26], както и (5) отговорността на държавата за вреди, причинени вследствие на нарушения на норми на съюзното право.

В своята съвкупност инструментите на негативната и позитивната хармонизация, изведени в практиката на СЕС и във вторичното право на Съюза, дефинират пределите на процесуалната автономия на държавите-членки. Националните процедури и средства за защита са съвместими с правото на ЕС дотолкова, доколкото съответстват на изискванията, установени в тези инструменти.

3. Принцип на равностойността

Принципът на равностойността е формулиран за първи път от СЕС в решението по делото Comet от 1976 г. Съгласно този принцип процесуалните средства за защита, установени във вътрешното право на държавите-членки, трябва да се прилагат еднакво спрямо нарушенията на националните и съюзните норми.

Принципът на равностойността не изисква въвеждането на нови средства и процедури за защита. Той се прилага единствено и само във връзка с вече установените и действащи процесуални механизми на държавите-членки, коригирайки случаите, в които те дискриминират прилагането на норми на съюзното право. Поради това за разлика от принципа на ефективността и споменатите по-горе „съюзни” средства за защита, принципът на равностойността в известен смисъл проявява по-голяма толерантност спрямо процесуалната автономия на държавите-членки[27].

За да бъде спазен принципът на равностойността, трябва да се провери и да се изследва дали средствата за защита и процесуалните правила, приложими по отношение на иск (или жалба), основаващ се на съюзното право, са еднакви (равностойни) с тези, приложими във връзка с подобни искове (или жалби), основаващи се на вътрешното право[28]. Извършването на подобна проверка може да се окаже изключително сложно начинание. Сложността се състои преди всичко в процеса на сравняване на приложимите режими на защита. В общия случай, за да се докаже, че правоприлагащ орган на държава-членка е приложил по-неблагоприятна процедура или средство за защита във връзка с нарушение на съюзно право, трябва да се открие идентичен случай (сравнител), различаващ се единствено по това, че нарушената норма, за която се търси защита, има вътрешноправен характер. Дефинирането на подобен случай за сравнение често се оказва невъзможна задача. При все това в своята практика СЕС смекчава изискването за „идентичност” на сравняваните средства за защита и указва, че за извършването на проверка за равностойност е достатъчно да се докаже, че сравняваните ситуации са достатъчно подобни[29] [30].

Самата процедура по сравняване се осъществява от националните юрисдикции, които единствени имат правомощието да тълкуват и прилагат вътрешното право. При необходимост от допълнителни насоки относно тълкуването на съюзното право (включително и на самия принцип на равностойността), те могат да се обърнат с преюдициално запитване до СЕС. Решението относно това дали прилагането на дадено средство или процедура третира различно случаите на нарушения  на съюзното право обаче може да бъде взето единствено и само от националните съдилища[31] [32].

Важна особеност на теста за равностойност е, че той не цели да установи дали държавите-членки прилагат най-облагодетелстващата национална процедура или средство за защита[33]. За да бъде изпълнен критерият за еднакво третиране на случаите, регулирани от съюзни и национални норми, е необходимо единствено и само националните процесуални норми да бъдат приложени, такива каквито са, без дискриминация. Държавите-членки нямат задължение да установяват по-благоприятен режим за прилагането на правото на ЕС[34].

Процесуална или материална разпоредба, отнасяща се до защитата на съюзни права, която бива призната за противоречаща на принципа на равностойността, трябва да бъде оставена неприложена от разглеждащата национална юрисдикция. Прилагането на средства за защита и процедурни правила, които третират по-неблагоприятно, защитата на права, произтичащи от правото на ЕС, представлява нарушение на задължението за лоялно сътрудничество и ангажира отговорността на държавите-членки за неизпълнение на съюзното право.

4. Принцип на ефективността и правото на ефективна съдебна защита[35]

• Отграничаване на правото на ефективна съдебна защита (достъп до съд) от принципа на ефективността

Съгласно чл. 6, пар. 1 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) „всяко лице при определянето на неговите граждански права и задължения или при наличието на каквото и да е наказателно обвинение срещу него има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона.”. Още през 1986 г. в решението си по делото Johnston, СЕС признава, че така дефинираното в ЕКПЧ основно право на ефективна съдебна защита е израз на общ правен принцип, който стои в основата на общите конституционни традиции на държавите-членки[36]. Това виждане на съюзния съд по-късно бива кодифицирано в разпоредбите на чл. 6, пар. 3 ДЕС и чл. 47 от Хартата за основните права на ЕС (ХОПЕС)[37].

Според британския изследовател Майкъл Дугън въведеното с Johnston основно право на ефективна съдебна защита е концептуално и юридически различно от установената в практиката на СЕС система за контрол върху националната процесуална автономия, основаваща се на принципите на равностойност  и ефективност[38]. Изискването, според което държавите-членки трябва да осигуряват ефективен достъп до съдебна процедура на всички лица е не толкова израз на общата идея за еднакво и ефективно прилагане на  съюзното право, колкото последица от задължението на ЕС да осигурява защитата на основните права на всички лица, намиращи се във връзка с неговата правна система. Иначе казано, задължението за гарантиране на ефективна съдебна защита не е просто проявление на общото задължение за лоялно сътрудничество (чл. 4, пар. 3 ДЕС), а представлява напълно самостоятелно задължение, черпещо своето основание от ценностите и целите, върху които е основан интеграционния правопорядък (Вж. чл. 2 и 3 ДЕС)[39].

Макар и някои аспекти на неговото прилагане да биват подвластни на принципите на процесуалната автономия и на ефективността, правото на ефективна съдебна защита представлява самостоятелно основно право, чието съдържание следва да бъде определяно в зависимост от прилагания от Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) стандарт[40] [41]. Установяването на съвместимост на процесуално законодателство на държава-членка с правото на ефективна съдебна защита не ограничава възможността за проверка за съответствие на същото това законодателство с принципа на ефективността. Поради това не е изключено в определени случаи СЕС да определи дадена национална процесуална мярка като съвместима с изискването за ефективен достъп до съд, но в същото време да установи, поради нейни съществени особености, несъвместимостта ѝ с много по-високия праг на теста за ефективност[42] [43].

• Принцип на ефективността

По подобие на принципа на равностойността, принципът на ефективността е изведен за първи път в практиката на Съда в решенията по делата Rewe и Comet (1976 г.). Неговата основна функция е да възпрепятства възможността вътрешното право на държавите-членки да направи невъзможно или изключително трудно прилагането на нормите на правото на ЕС[44].

Развитието на принципа на ефективността  в практиката на Съда на ЕС след неговото въвеждане през 1976 г. преминава през различни етапи, които тук ще споменем само накратко. Първият от тях обхваща периода от 1976 г. до средата на осемдесетте години на миналия век. В рамките на този етап Съдът почти напълно се въздържа от намеса в процедурите и средствата за защита, установени в националните правни системи. Те се ползват от презумпция за съвместимост с изискването за ефективност, дотолкова доколкото не „…правят невъзможно упражняването…”[45] на съюзните права[46].

Този начален етап на сдържаност в практиката на СЕС бива последван от етап  на значителен съдебен активизъм, който обхваща периода от средата на осемдесетте години до 1993 г. За разлика от първоначалния си негативен подход при упражняването на контрола за ефективност върху процесуалната автономия на държавите-членки Съдът постепенно развива концепцията, според която в определени случаи, за да бъде изпълнено изискването за ефективност,  националните правоприлагащи органи трябва да предприемат определени позитивни мерки[47]. Самочувствието и увереността, с които СЕС използва принципът на ефективността за целите на позитивната хармонизация на националните средства и процедури за защита, обаче се превръщат в обект на множество критики от страна на държавите-членки. Прекомерната намеса на съюзната юрисдикция в националната процесуална автономия крие значителни рискове[48].

Третият етап в практиката на съюзния съд относно прилагането на критерия за ефективност стартира именно в периода около сключването на Договора от Маастрихт (1992 г.) и в известен смисъл продължава и до днес. Към настоящия момент СЕС все още се опитва да установи баланс между националната процесуална автономия и изискванията, произтичащи от принципа на ефективността. Израз на желанието на съюзния съдия да установи равновесие между абсолютната ефективност (втори период) и презумпцията за ефективност (първи период) личи от употребата на изискването, според което националните средства и процедури за защита не трябва да правят упражняването на съюзното право „изключително трудно”. Това изискване несъмнено е по-слабо и по-толерантно към процесуалната автономия на държавите-членки от изискването за пълна (абсолютна) ефективност, изведено по-рано в Dekker[49], но в същото време то установява далеч по-строги стандарти пред държавите-членки, отколкото предвиденото в Rewe правило за „възможната защита“. Критерият за „изключителната трудност” представлява компромисно решение. То цели да балансира прилагането на принципа на ефективността и да избегне достигането до крайности, които биха могли, от една страна, да доведат до неефективното прилагане на съюзното право (минималистичния стандарт), а от друга страна, да предизвикат конфликти в правната система на ЕС (максималистичния стандарт).

Още през 1995 г. в две свои решения[50] съюзният съд дава известни насоки относно  това в кои случаи национална процесуална разпоредба би направила „изключително трудно” прилагането на правото на ЕС. В Peterbroeck СЕС посочва, че „…във всеки случай, при който се поставя въпросът дали национална процесуална разпоредба прави невъзможно или изключително трудно прилагането на общностното право, тя трябва да бъде анализирана с оглед мястото ѝ в цялото производство, неговото протичане и особеностите му през различните инстанции”[51]. С оглед извършването на подобен анализ „…следва да се имат предвид основните принципи на националната правораздавателна система като осигуряването на правото на защита, принципа на правната сигурност и правилното протичане на производството”[52]. Иначе казано, за да бъде установена (не-)съвместимостта на дадена национална процесуална разпоредба с изискването за ефективност, е необходимо същата тази разпоредба да бъде изследвана  самостоятелно и в контекста на нейната приложимост към фактическите обстоятелства по делото, с което е сезиран националният правораздавателен орган.

В действителност СЕС отхвърля наличието на универсален стандарт за ефективност на националните средства и процедури за защита. Съюзният съдия приема, че в едни ситуации дадена национална процесуална норма може да осигурява пълното и точно прилагане на правото на ЕС и да бъде напълно съвместима с изискванията ефективност, докато в други ситуации тя би могла да превърне упражняването на съюзните права на национално равнище в изключително трудна или дори невъзможна задача.  Поради това, както указва практиката по делата Peterbroeck и Van Schijndel, националният съдия, натоварен с извършването на проверката за ефективност, трябва да следва case-by-case подход, който донякъде наподобява теста за пропорционалност[53], прилаган в материята на свободите на движение. Подобен подход не предполага наличието на готови решения, поради което твърде често оценката на разглеждащата национална юрисдикция за ефективността на конкретна процесуална норма на практика остава непредвидима[54] [55].

От всичко казано дотук бихме могли да заключим, че принципът на ефективността със сигурност ще продължава да търпи развитие и в бъдеще. Прилаганият понастоящем ad hoc тест за ефективност, макар и основаващ се на разумната идея за постигането баланс между максималната и минималната намеса в процесуалната автономия на държавите-членки, създава условия за правна несигурност. Пътят към преодоляването на тази несигурност и гарантирането на еднакво и ефективно прилагане на съюзното право в рамките на Европейския съюз неминуемо минава през хармонизацията на националните процесуални системи.

Автори: Евгени Иванов и Димитър Ангелов

---

---

---

БЕЛЕЖКИ:

[1] Съществуват три основни категории „нарушители” на съюзното право, срещу които е необходима ефективна защита –  (1) институциите, органите, службите и агенциите на ЕС (ИОСА), които в изпълнение (или не-изпълнение) на своите нормотворчески или административни правомощия биха могли да нарушат задължение, установено по силата на норма на съюзното право; (2) държавите-членки, чиито действия или бездействия биха могли да влязат в противоречие с първичното или вторичното право на ЕС и (3) частноправните субекти (физически и юридически лица), които биха могли да нарушат задължения, съществуващи спрямо тях по силата на учредителните договори или на актове на ИОСА .

Срещу така дефинираните три възможни категории „нарушители” на нормите на съюзното право учредителните договори, вторичното право и практиката на Съда на ЕС (СЕС) противопоставят сложна система от средства за защита. В зависимост от носителя на нарушеното право и извършителя на правонарушението защита може да бъде търсена както на ниво Съюз (централизиран контрол), така и на национално равнище (децентрализиран контрол). Вж. Woods, L. Watson, P. Steiner & Woods EU Law. Oxford: OUP, 2012, p. 165.

[2] В случай на нарушение на съюзното право, извършено от институция, орган, служба или агенция на ЕС (ИОСА), субектите, чиито права са засегнати от нарушението (други ИОСА, държави-членки или частноправни субекти), биха могли да атакуват действието или бездействието, довело до нарушението, по реда на производството за отмяна (чл. 263 ДФЕС), производството за установяване на неправомерно бездействие (чл. 265 ДФЕС), а също така и инцидентно – въз основа на възражението за законосъобразност (чл. 277 ДФЕС). Държави-членки и частноправни субекти, претърпели вреди вследствие на неправомерно действие или бездействие на ИОСА, имат право на обезщетение по реда на чл. 268 ДФЕС и чл. 340, пар. 2 ДФЕС. Договорите установяват също така специално производство пред СЕС, което обхваща споровете между Съюза и неговите служители (чл. 270 ДФЕС). И накрая, СЕС е компетентен да се произнася по силата на арбитражна клауза, предвидена в договор, отнасящ се до публичното или до частното право (чл. 272 ДФЕС).

[3] Учредителните договори установяват широк кръг от средства за защита, приложими в случаите на нарушения на правото на ЕС, извършени от държавите-членки.  Основният механизъм за установяване на неизпълнение на съюзното право от държава-членка е уреден в разпоредбите на чл. 258 и 259 ДФЕС. Той предоставя правото на Европейската комисия (след преминаването през предварителни административни процедури) и на всяка държава-членка (след като преди това е поставила въпроса пред Комисията и същата не е представила мотивирано становище в срок от три месеца) да сезират Съда на ЕС, ако считат, че друга държава-членка е извършила нарушение на съюзното право . Съгласно чл. 114, пар. 9 ДФЕС, чрез дерогация от механизмите по чл. 258 и 259 ДФЕС, всяка заинтересована държава-членка или Комисията могат пряко да сезират СЕС (без предварителни административни процедури), ако считат, че друга държава-членка ограничава свободното движение на стоки в нарушение на правомощията, предоставени ѝ по силата на чл. 114, пар. 1 – 8 ДФЕС. Подобна процедура е предвидена също така и в случаите на несъобразяване на държава-членка с решение на Комисията, прието по реда на чл. 108, пар. 2 ДФЕС /държавни помощи/ (вж. чл. 108, пар. 1 и 2 ДФЕС), както и във връзка с неправомерно използване от държава-членка на правомощията, предоставени в чл. 346 и 347 ДФЕС /мерки за справяне с извънредни положения и др./ (вж. чл. 348 ДФЕС). В тези хипотези, отново ЕК и всяка заинтересована държава-членка могат да инициират производство пред Съда в Люксембург за установяване наличието на нарушение, извършено от държава-членка. Договорът от Лисабон въведе също така специално производство във връзка с несъобщването на мерки по транспонирането на директива (вж. чл. 260 ДФЕС).

[4] Договорите не предвиждат средства за защита срещу действията или бездействията на третата възможна категория нарушители на съюзното право – частноправните субекти. При все това от физическите и юридическите лица може да бъде търсена отговорност за нарушения на правото на ЕС по реда на различни актове вторичното право (преди всичко в областта на конкуренцията). Така например Регламент 1/2003 (Регламент на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора) предвижда налагането на глоби или периодични санкционни плащания на частноправни субекти („предприятия” и „сдружения на предприятия”), нарушаващи предписания или разпореждания на Комисията по повод на провеждано разследване за установяване на споразумение, ограничаващо конкуренцията, (чл. 101 ДФЕС) или на злоупотреба с господстващо положение (чл. 102 ДФЕС). Глобите и периодичните санкционни плащания се налагат пряко от Комисията на частното лице, извършило нарушение по Регламента. Те подлежат на обжалване пред Общия съд.

[5] Семов, А. Нежната диктатура на СЕО. Националните съдилища – безценният „необходим грешник“ – В: Семов, А. (Ред.). Взаимоотношенията между националния съд и Съда на ЕС: Сборник актове от Международната конференция, проведена на 10-13 септември 2009 г. в София. С: УИ „Св. Климент Охридски“, 2010, с. 44.

[6] Schutze, R. European Constitutional Law. Cambridge: CUP, 2012, p. 381.

[7] СЕО, 11 февруари 1971 година, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH срещу Hauptzollamt Hamburg-St. Annen, дело C-39/70, Rep. 1971 00049, пар. 4.

[8] Ibid idem.

[9] СЕО, 15 декември 1971 година, International Fruit Company NV and others v Produktschap voor groenten en fruit, дела C-51 – 54/71 (Съединени дела), Rep. 1971 01107, пар. 4.

[10] Вж. СЕО, 19 септември 2006 година, i-21 Germany GmbH и Arcor AG & Co. KG срещу Bundesrepublik Deutschland, дела C-392/04 и C-422/04 (Съединени дела). Rep. 2006 I-08559, пар. 57.

[11] За различните наименования на този принцип – Вж. Craig, P. de Burca, G. EU Law. Text, Cases and Materials. Oxford: OUP, 2011, p. 220.

[12] СЕО, 16 декември 1976 година, Rewe-Zentralfinanz eG и Rewe-Zentral AG срещу Landwirtschaftskammer für das Saarland, дело C-33/76, Rep. 1976 01989, пар. 5.

[13] Schutze, R. Op. cit., p. 381.

[14] Вж. :Директива на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство; Директива на Съвета от 25 февруари 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор; Директива на Съвета от 29 юни 2000 година относно прилагане на принципа на равно третиране на лица без разлика на расата или етническия произход и др.

[15]  Така например съгласно чл. 13 от Директива 2000/43 „…държавите-членки трябва да посочат орган или органи за насърчаване на равното третиране на всички лица без дискриминация, основана на расов признак или етнически произход”. В случай че те не желаят да възлагат функциите по насърчаване на равното третиране на вече съществуващ държавен орган, те трябва да създадат нов (специален) такъв.  Чл. 7, пар. 2 от Директивата, от своя страна, предвижда хармонизация на националните процесуални законодателства във връзка с достъпа на неправителствени организации (НПО) до участие в производствата за защита от дискриминация пред компетентните национални административни и съдебни органи. Ако вътрешното право не допуска подобна възможност, националният законодател е задължен да извърши необходимите нормативни промени, които да позволят на НПО, имащи законен  интерес, да вземат участие „…от името, или в подкрепа на тъжителя, с нейно или негово одобрение…” във всяка съдебна или административна процедура за защита от дискриминация на основание расов или етнически произход. Разпоредбите на чл. 7 и 13 от Директива 2000/43 представляват типични примери за сближаване на процесуалните системи на държавите-членки с оглед осигуряване на възможно най-ефективна защита на съюзни права (в конкретния случай – правото на равно третиране) на национално равнище.

[16] Вж. СЕО, 21 септември 1983 година, Deutsche Milchkontor GmbH и други срещу Федерална република Германия, дела C-205 – 215/82 (Съединени дела), Rep. 1983 02633.

[17] Вж. също чл. 291, пар. 1 ДФЕС.

[18] Ibid., пар. 17 и сл.

[19] Rewe, Вж. т. 12.

[20] СЕО, 16 декември 1976 година, Comet BV срещу Produktschap voor Siergewassen, дело C-45/76, Rep. 1976 02043.

[21] Корнезов, А. Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС. С.: Сиела, 2012, с. 387.

[22] Craig, P. de Burca, G. Op. cit., pp. 220 – 223.

[23] СЕО, 9 март 1978 година, Аdministration des finances de l’État срещу Société anonyme Simmenthal, дело C-106/77, Rep. 1978 00629, пар. 24. Вж. също: СЕО, 19 юни 1990 година, The Queen срещу Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd и други, дело C-213/89, Rep. 1990 I-02433.

[24] СЕО, 13 ноември 1990 година, Marleasing SA срещу La Comercial Internacional de Alimentacion SA, дело C-106/89, Rep. 1990 I-04135, пар. 7 и сл.; СЕО, 10 април 1984 година, Sabine von Colson и Elisabeth Kamann срещу Land Nordrhein-Westfalen, дело C-14/83, Rep. 1984 01891, пар. 26 и 28.

[25] СЕО, 10 април 2008 година, Мarks & Spencer plc срещу Commissioners of Customs & Excise, дело C-309/06, Rep. 2008 I-02283, пар. 35. Вж. също така:  СЕО, 9 ноември 1983 година, Аmministrazione delle Finanze dello Stato срещу SpA San Giorgio, дело C-199/82, Rep. 1983 03595.; СЕО, 17 юли 1997 година, GT-Link A/S срещу De Danske Statsbaner (DSB), дело C-242/95, Rep. 1997 I-04449. / такси, събирани от частноправни субекти, изпълняващи публични функции/; СЕО, 8 март 2001 година, Metallgesellschaft Ltd и други, Hoechst AG и Hoechst (UK) Ltd срещу Commissioners of Inland Revenue и HM Attorney General, дела  C-397/98 и  C-410/98 (Съединени дела), 2001 I-01727. / изисквания за предварително плащане на данъци и такси/; СЕО, 7 септември 2006 година, N срещу Inspecteur van de Belastingdienst Oost/kantoor Almelo, дело C-470/04, Rep. 2006 I-07409. / задължителни гаранционни плащания/; СЕО, 14 юли 1977 година, Concetta Sagulo, Gennaro Brenca и Addelmadjid Bakhouche, дело C-8/77, Rep. 1977 01495. / непропорционални глоби/;СЕО, 2 декември 1997 година, Fantask A/S и други срещу Industriministeriet (Erhvervministeriet), дело C-188/95, Rep. 1997 I-06783. / прехвърляне на тежестта от неправомерно събрани суми върху трети лица/.

[26] СЕО, 19 юни 1990 година, The Queen срещу Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd и други, дело C-213/89, Rep. 1990 I-02433. Вж. също: СЕО, 11 януари 2001 година, Kofisa Italia Srl срещу Ministero delle Finanze, Servizio della Riscossione dei Tributi – Concessione Provincia di Genova – San Paolo Riscossioni Genova SpA, дело C-1/99, Rep. 2001 I-00207.; СЕО, 21 февруари 1991 година, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG срещу Hauptzollamt Itzehoe и Zuckerfabrik Soest GmbH срещу Hauptzollamt Paderborn, дело C-143/88 и C-92/89 (Съединени дела), 1991 I-00415.; СЕО, 9 ноември 1995 година, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH и други срещу Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, дело C-465/93, Rep. 1995 I-03761.

[27] Dougan, M. National Remedies Before the Court of Justice. Issues of Harmonization and Differentiation. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 2004, p.26.

[28] Корнезов, А. Цит. съч., с. 386.

[29] СЕО, 1 декември 1998 година, B.S. Levez срещу T.H. Jennings (Harlow Pools) Ltd., дело C-326/96, Rep. 1998 I-07835, пар. 39 – 42.

[30] Така например Съдът допуска извършването на сравнение между процедурата за възстановяване на такси събрани от държавите-членки в нарушение на правото на ЕС и процесуалният път за възстановяване на такси, събрани от органите на държавната власт по реда на изцяло вътрешноправни разпоредби. – Вж. СЕО, 10 септември 2002 година, Riccardo Prisco Srl срещу Amministrazione delle Finanze dello Stato и Ministero delle Finanze срещу CASER SpA, дела C-216 и 222/99 (Съединени дела), Rep. 2002 I-06761.

[31] Независимо от това СЕС често се намесва и не крие своята оценка относно равностойността на определена национална процесуална мярка (Вж. напр.:  СЕО, 12 септември 2006 година, M. G. Eman и O. B. Sevinger срещу College van burgemeester en wethouders van Den Haag, дело C-300/04, Rep. 2006 I-08055 и СЕО, 2 октомври 2003 година, Weber’s Wine World Handels-GmbH и други срещу Abgabenberufungskommission Wien, дело C-147/01, Rep. 2003 I-11365.

[32] Вж. Dashwood, A. Wyatt, D. et al. Wyatt and Dashwood’s European Union Law. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 2011, p. 293.  Възможно е компетентната национална юрисдикция, извършваща теста за равностойност, да не открие подходящ „сравнител”. В тези случаи се приема, че изискването за равностойност е изпълнено – Вж. СЕО, 10 юли 1997 година, Palmisani срещу Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), дело  C-261/95, Rep. 1997 I-04025, пар. 39. Подобна презумпция, разбира се, не ограничава правото на частноправните субекти да атакуват националните процедури и средства за защита на основание неспазването на принципа на ефективност.

                В случай че разглеждащата юрисдикция установи наличието на сравним случай, тя трябва да пристъпи към извършването на пълноценен тест за равностойност. Националните съдилища са задължени да изследват съдържанието, специфичните особености и мястото на разглежданата процесуална норма във вътрешното право. Различното третиране би могло да има най-разнообразни прояви. Възможно е например процесуалното право на държавата-членка да изключва налагането санкция на  извършител на нарушение на съюзното право (например налагането на парична глоба), а да предвижда санкционен режим за сходни нарушения на национални норми – Вж. СЕО, 13 юли 2006 година, Vincenzo Manfredi срещу Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA, Antonio Cannito срещу Fondiaria Sai SpA, Nicolò Tricarico, Pasqualina Murgolo срещу Assitalia SpA, дела C-295 – 298/04 (Съединени дела), 2006 I-06619. Неравностойността би могла също така да се съдържа във формите и условията за иницииране на процедурата за защита – Вж. СЕО, 16 май 2000 година, Shirley Preston и други срещу Wolverhampton Healthcare NHS Trust и други и Dorothy Fletcher и други срещу Midland Bank plc, дело C-78/98, Rep.2000 I-03201 . Така например  прилагането на специфични съдебни такси по отношение на делата, образувани по искове или жалби за нарушение на съюзното право, представлява per se нарушение на принципа на равностойността.

[33] Вж. СЕО, 15 септември 1998 година, Edilizia Industriale Siderurgica Srl (Edis) срещу  Ministero delle Finanze, дело C-231/96, Rep. 1998 I-04951.

[34] Така например в Edis (вж. т. 33) Съдът не изисква прилагането на по-благоприятни давностни срокове в случаите на нарушения на норми на правото на ЕС.

[35] В част от изследванията, посветени на въпроса за прилагането на правото на ЕС от националните власти, правото на ефективна съдебна защита бива представено като елемент (съставна част) от общото изискване за ефективност – Вж. Корнезов, А. Цит. съч.; Craig, P. de Burca, G. Op. cit. Това виждане обаче не се споделя от друга група автори, които считат, че между принципа на ефективността и правото на ефективна съдебна защита съществуват значими различия, които обуславят разглеждането на последното като напълно самостоятелно средство за защита, стоящо  извън контекста на националната процесуална автономия и нейните корективи – ефективността и равностойността – Вж. Dougan, M. The Vicissitudes of Life at the Coalface: Remedies and Procedures for Enforcing Union Law Before National Courts. – In: Craig, P. de Burca, G. (eds.). The Evolution of EU Law (2^nd ed.). Oxford: OUP, 2011, p. 431.

[36] СЕО, 15 май 1986 година, Marguerite Johnston срещу Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary,  дело C-222/84, Rep. 1986 01651, пар. 18. Съдът потвърждава тази си позиция в редица следващи решения: Dounias (C-228/98); Krombach (C-7/98) и др.

[37] След влизането в сила на Договора от Лисабон през 2009 г. Хартата получи първичноправен статус (вж. Чл. 6, пар. 1 ДЕС). Преди това СЕС прие, че тя може да произведе непряк ефект (Вж. СЕО, 13 март 2007 година, Unibet (London) Ltd и Unibet (International) Ltd срещу Justitiekanslern, дело C-432/05, Rep. 2007 I-02271.).

[38] Dougan, M. The Vicissitudes…, p. 431.

[39] Contra: Корнезов, А. Цит. съч., с. 384.

[40] Dougan, M. The Vicissitudes…, p. 431.

[41] Според Дугън в определени случаи дори СЕС се затруднява при прокарването на разграничителна линия между правото на ефективна съдебна защита и изискването за ефективност на средствата за защита, установени във вътрешното право. Сравни напр.: СЕО, 19 юни 2003 година, Sante Pasquini срещу Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), дело C-34/02, Rep. 2003 I-06515. и СЕО, 4 декември 2003 година, Samuel Sidney Evans срещу The Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions и The Motor Insurers’ Bureau, дело C-63/01, Rep. 2003 I-14447.

[42] Dashwood, A. Wyatt, D. et al., p. 295. Вж. също: СЕО, 15 април 2008 година, Impact срещу Minister for Agriculture and Food и други, дело C-268/06, Rep. 2008 I-02483.

[43] Често пъти сложна задача, която СЕС трябва да разреши във връзка с прилагането на правото на ефективна съдебна защита, се оказва постигането на баланс между изискването за достъп до съд и правомощието на държавите-членки да определят  компетентността на своите национални юрисдикции във връзка със защитата срещу нарушения на съюзното право. Общото правило е, че в случаите в които националният съд установи, че юрисдикцията, с която той разполага във връзка със защитата на съюзно право, е ограничавана или възпрепятствана от вътрешна процесуална норма, той трябва да остави тази норма неприложена.

Това правило обаче не дава отговор на въпроса как трябва да се процедира, в случай че националното право изобщо не определя административен или съдебен орган, който да разгледа иск, основаващ се на съюзното право? Според Майкъл Дугън подобни ситуации в известен смисъл представляват сива зона, по отношение на която все още липсва изчерпателна уредба както в договорите и вторичното право на ЕС, така и в практиката на СЕС. В тези случаи частноправните субекти, изправени пред възможността тяхно съюзно право да остане незащитено поради липсата на компетентна юрисдикция, разполагат с две възможности за действие.

Първата възможност е  юрисдикцията на национален правораздавателен орган да бъде установена по реда на принципа на съобразеното тълкуване на вътрешното право с правото на ЕС – Вж. СЕО, 13 ноември 1990 година, Marleasing SA срещу La Comercial Internacional de Alimentacion SA.,  дело C-106/89, Rep. 1990 I-04135. На практика това означава сезираният  национален съд да изтълкува процесуалните разпоредби, определящи неговата компетентност, по такъв начин, че твърдяното нарушение на съюзното право да бъде допуснато до разглеждане. Националният съд може да извърши подобно тълкуване, но може и да се въздържи (какъвто е и по-честият случай). В действителност СЕС избягва да изисква от националните юрисдикции да разглеждат спорове, които не попадат в тяхната юрисдикция съобразно вътрешното процесуално право – Вж. СЕО, 9 юли 1985 година, Piercarlo Bozzetti срещу Invernizzi SpA и Ministro del tesoro, дело C-179/84, Rep. 1985 02301. Поради това единствената възможна (втора) опция за частноправните субекти, търсещи защита на съюзни права, нерядко се оказва искът за обезщетение на вреди, настъпили вследствие на неизпълнение на правото на ЕС. Основанието за реализиране на отговорността в тези случаи следва да бъде нарушението на задължението на държавите-членки да осигурят ефективен достъп до съдебна защита.

[44] Жаке, Ж-П. Цит. съч., с. 476.

[45] Rewe (Вж. т. 12.)

[46] В действителност в тези ранни години Съдът отдава много по-голяма значимост на проверката за равностойност и се опитва да осигури еднаквото и ефективното прилагане на „общностните” норми, като не прибягва до хармонизирането на  националните процесуални системи.

[47]  Така например, изхождайки от принципа на примата на правото на ЕС, в решението по делото Simmenthal (още през 1978 г.) Съдът приема, че с оглед гарантирането на пълното действие на нормите на съюзното право, националните юрисдикции, натоварени с тяхното прилагане в рамките на държавите-членки, при необходимост, трябва (и то по собствена инициатива) да оставят неприложена всяка противоречаща процесуална или материална разпоредба на вътрешното право, без да е необходимо да изискват или да изчакват отмяната на такава разпоредба по законодателен или друг конституционен ред – Вж. СЕО, 9 март 1978 година, Administration des finances de l’État срещу Société anonyme Simmenthal,  дело  C-106/77, Rep. 1978 00629, пар. 24.

Отново в противовес на първоначалната си практика , в решението Factortame съюзният съд постановява, че „…пълната ефикасност на Общностното право ще се окаже ограничена, ако една национална норма може да попречи на националния съдия да приложи временни мерки за гарантиране на пълната ефикасност на решението по същество, което ще постанови по-късно” – Вж. СЕО, 19 юни 1990 година, The Queen срещу Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd и други, дело C-213/89, Rep. 1990 I-02433, пар. 21.

През 1991 г. СЕС се отклонява и от дотогавашната си практика  в областта на отговорността на държавата за вреди, причинени вследствие на неизпълнение на нормите на правото на ЕС (Вж. СЕО, 22 януари 1976 година, Carmine Antonio Russo срещу Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA), дело C-60/75, Rep. 1976 00045.). В основополагащото си решение Francovich  Съдът постановява, че съюзното право установява задължение за държавите-членки да поправят вредите, причинени на частноправните субекти вследствие на нетранспониране на директива. Това задължение съществува независимо от това дали националните процесуални системи предвиждат подобни механизми за отговорност. То не е просто елемент от критерия за ефективност, а самостоятелно средство за защита, предоставено на частноправните субекти по силата на правото на ЕС – Вж. СЕО, 19 ноември 1991 година, Аndrea Francovich и Danila Bonifaci и други срещу Италианска република, дела C-6/90 и C-9/90 (Съединени дела), Rep. 1991 I-05357. В последващата практика на СЕС приложното поле на принципът на отговорността на държавата за вреди напуска пределите на нетранспонирането на директиви и постепенно обхваща всички случаи на нарушения на съюзното право от националните власти, които засягат права на частноправни субекти.

[48]  Така например въвеждането на принципа за отговорността на държавите за вреди (Francovich) засяга пряко финансовите интереси и стабилност на държавите-членки, които изведнъж се оказват „задължени” да обезщетяват всички частноправни субекти, чиито права биват засегнати от нарушения на съюзното право, извършени вследствие на действия или бездействия на всички органи на държавната власт (централни, регионални, местни и др.). От своя страна, въведеното със Simenthal задължение за националните съдилища да оставят неприложени всички национални разпоредби, възпрепятстващи ефективната съдебна защита на лица, засегнати от нарушения на съюзното право, поставя под въпрос правната сигурност. В държавите-членки юриспруденциалната активност на СЕС бива възприета като своего рода „законодателство без законодател”. Нарастващото несъгласие с прекомерната намеса на съюзното право в националната процесуална автономия, както и тежките преговори по изготвянето и подписването на Договора от Маастрихт (1993 г.), принуждават СЕС постепенно да сниши изключително високия праг на теста за ефективност.

[49] СЕО, 8 ноември 1990 година, Elisabeth Johanna Pacifica Dekker срещу Stichting Vormingscentrum voor Jong Volwassenen (VJV-Centrum) Plus, дело C-177/88, Rep. 1990 I-03941.

[50] СЕО, 14 декември 1995 година, Peterbroeck, Van Campenhout & Cie SCS срещу Белгийската държава,  дело C-312/93, Rep. 1995 I-04599.; СЕО, 14 декември 1995 година, Jeroen van Schijndel и Johannes Nicolaas Cornelis van Veen срещу Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten, дела C-430 – 431/93 (Съединени дела), Rep. 1995 I-04705.

[51] Peterbroeck, пар. 14; Van Schijndel, пар. 19.

[52] Ibid idem.

[53] Вж. Schutze, R. Op cit., p. 392.

[54]  Вж. СЕО, 21 ноември 2002 година, Cofidis SA срещу Jean-Louis Fredout, дело C-473/00, Rep. 2002 I-10875, пар. 37.

[55] Според Майкъл Дугън не бива да се прибързва с прогласяването на „края на историята” на дългогодишната и превратна практика на СЕС, стартирала с решенията Rewe и Comet. Британският  изследовател счита, че в своята най-нова практика Съдът във все по-голяма степен модифицира теста за ефективност в зависимост от материята, която се регулира от прилаганите съюзни норми. Така например в областта на потребителското право, мотивиран от особено уязвимата икономическа позиция на „потребителя”, съюзният съдия прилага изключително стриктен тест за ефективност, който дори съдържа елементи на позитивна хармонизация. Също толкова завишен праг за ефективност на националните процесуална уредба откриваме в практиката на СЕС в материята на конкуренцията и по-специално по въпросите за възстановяване на неправомерно отпуснатите от националните власти държавни помощи. Въпреки това за разлика от потребителското право, където високият стандарт за ефективност  представлява гаранция за по-високата защита правата на потребителите, засиленото прилагане на принципа на ефективността в материята на държавните помощи има за цел да защити интересите на Съюза per se. От това следва, че диференцирането на практиката на съюзния съд във връзка с прилагането на критерия за ефективност няма единствено секторен характер, а е обусловена също така и от предназначението на съюзната регулация, която трябва да бъде приложена на национално равнище.