Съгласно чл. 5, ал. 2 КРБ разпоредбите на Конституцията (КРБ) имат непосредствено действие. В мотивите на Решение на Конституционния съд (РКС) № 10/1994 г.[1] понятието е допълнително развито, като е посочено, че „непосредственото действие означава, че не е необходимо да има опосредстващ елемент или звено от правно-техническа гледна точка, за да се прояви то. Непосредственото действие прави от Конституцията живо, приложимо право.“ Непосредствеността от тази гледна точка се заключава в „не-опосредствеността” на правното действие на конституционните норми. Между КРБ и нейните адресати не бива да попадат опосредстващи норми, освен ако такива не са предвидени в самата КРБ (например разпоредбата за Сметна палата – чл. 91 КРБ)[2]. От това следва, че КРБ е приравнена на всеки един друг нормативен акт по начина на прилагането си, а следователно – „позоваването на Конституцията в един спор в областта на гражданското, наказателното, административното или някакъв друг клон на правото не изисква специален процесуален ред за разрешаването му“. И още – „Защитата на правото, при което ще се приложи непосредственото действие на съответните конституционни норми, ще се осъществи по реда на Гражданско-процесуалния кодекс, Наказателно-процесуалния кодекс или Закона за административното производство, т.е. ще се реализира по действащия процесуален ред“[3].
Позоваването на конституционни норми без междинно звено по начина, очертан в РКС № 10/1994 г., влиза в противоречие с установения у нас концентриран контрол за противоконституционност на законите. Вярно е, че в решението си КС разграничава този механизъм на действие на конституционните норми от контрола, който съдът извършва по общозадължителен за всички адресати начин, но от гледна точка на съдилищата като правоприлагащи институции те биват поставени в неясно положение. От една страна, съгласно чл. 5, ал. 2 КРБ и неговото тълкуване, дадено с РКС № 10/1994 г., излиза, че са длъжни, при констатация за противоконституционност, да приложат директно разпоредбите на Конституцията, без това да се отрази на развиващото се пред тях дело, но паралелно съществува и правомощието им да спират производството, за да се допитат до КС, който да разреши спора за противоконституционността на дадена законова разпоредба.
Чл. 150, ал. 2 КРБ закрепва възможността пред Върховния касационен съд и Върховния административен съд (ВКС и ВАС) да спрат производството и да внесат спорния по делото въпрос в КС – разпоредба, типична за типа контрол за противоконституционност у нас. В светлината на чл. 5, ал. 2 КРБ обаче се поставят три проблема – първо, дали изрично предоставената възможност задължава ВКС и ВАС да сезират КС и какви ще са последиците, ако не го направят, второ – възможно ли е да съществуват два различни режима на преценка на конституционност на приложим закон – един, който да формира ad hoc тълкуване по конкретно дело, а друг – общозадължителен, дело на Конституционния съд, и щом последиците в двата случая са различни, то налице ли са различни предпоставки, за да се избере един от двата режима или изобщо не може да става дума за избор на съдилищата, и трето – какво е съотношението между разпоредбата на чл. 150, ал. 2 КРБ и предвиденото в процесуалния закон основание за спиране на гражданско дело в хипотезата на чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК, приложимо и за административните дела по силата на чл. 144 АПК.
При положение че по конституционноправна уредба ВКС и ВАС не са натоварени с нарочни правомощия да решават кой закон е противоконституционен, а с правомощията да правоприлагат, както и със специалните надзорни правомощия по чл. 124 и чл. 125 КРБ, изглежда, че няма правило, което да ги задължава да адресират въпроса за противоконституционността на закон до КС, освен ако същото не може да се основе на разпоредбите на чл. 4, ал. 1 и чл. 5, ал. 1 КРБ. Особени предпоставки за установяване на противоконституционността, различни от предпоставките, за които самият КС в производството, образувано след сезирането му по реда на чл. 150 КРБ, следи, липсват. Не са предвидени и санкции при бездействие на ВКС и ВАС да отнесат за разрешаване проблема до КС, нито пък някакви други специфични последици за правоприлагането – например нарушението на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи е въздигнато в отделно основание за отмяна на влязлото в сила съдебно решение по чл. 303, ал. 1, т. 7 ГПК, но нищо подобно не е уредено за случаите, когато съдът не прояви инициатива при констатирана противоконституционност на приложим по делото закон.
Следва да се има предвид, че макар КС да е спомогнал чрез РКС № 10/1994 г. за живото приложение на конституционните норми, то в практиката на съдилищата липсват решения в тази насока. Така например с Определение № 276 от 9.06.2006 г. на ВКС по ч. гр. д. № 255/2006 г. решаващият състав е обсъдил постъпила жалба за отмяна на § 6, ал. 1 и ал. 3 КСО, който според касатора противоречи на чл. 6, ал. 2 КРБ. В мотивите на определението е записано, че „частният касатор в настоящото производство не попада в този кръг [на лица, оправомощени да сезират по чл. 150, ал. 1 КРБ], поради което настоящата съдебна инстанция намира, че не следва да изпрати служебно искането му на Конституционния съд”.
В случая ВКС неправилно е изтълкувал позоваването на КРБ като действие по сезиране. Излиза, че въпреки записаното в диспозитива на РКС № 10/1994 г., че „всеки гражданин и юридическо лице може да се позовава на основния закон в защита на своите права и законни интереси”, то гражданите първо са длъжни да питат КС (макар да не е предвидена подобна възможност в тяхна полза) дали притежават претендираните от тях права. Практиката на съдилищата показва, че в повечето случаи съдиите избягват непосредственото приложение на конституционните норми и приемат КРБ или като нормативен акт, закрепящ чисто конституционни права, далеч от „живото право“, или като нормативен акт, делегиращ уреждането на дадена материя на законодателя. Така например в 22-годишната съдебна практика от 1994 г. насам е практически невъзможно да се намери дело, по което съдът да е отменял решение поради противоречие с чл. 121, ал. 4 КРБ – мотивирането на решения на правораздавателните органи. В случай на отмяна поради липса на мотиви съдилищата по традиция винаги предпочитат позоваването на съответния процесуален кодекс, независимо дали се касае за гражданско, административно или наказателно дело[4].
Идеята за ad hoc тълкуване на Конституцията отваря вратата на непредвидимостта в хипотеза на две противоречащи си и незадължителни едно спрямо друго тълкувания на два съдебни състава на ВКС или ВАС. Но тази идея е опасна и по още една причина. Ако един състав реши да не спира производството пред него, а следващ състав реши да го направи и КС постанови решение, с което отмени приложима разпоредба на закона, то ще липсва процесуален ред, по който да може да се отмени решението, основаващо се на противоконституционна норма. Както стана ясно, чл. 303 ГПК не допуска подобно основание за отмяна, нито пък е възможно неговото извеждане от чл. 303, ал. 1, т. 4 ГПК поради липсата на идентитет между двете решения. Нещо повече – решенията на КС имат действие занапред съгласно чл. 14, ал. 3 ЗКС, поради което едно решение, основано на противоконституционна норма, ще се окаже напълно правомерно към момента на постановяването си.
Обстоятелството, че липсват каквито и да било указания кога съдът има властта да решава за конституционносъобразността на приложим закон и кога е задължен да спре, идва да покаже, че непосредственото действие на конституционните норми не може да бъде разбирано като напътствие за правилното решаване на делата с адресат съда, а е качество на нормите, закрепени в КРБ, чрез което всеки гражданин е обезпечен с достатъчна защита срещу противоконституционни разпоредби. Така дори и законодателят да сбърка и да не бъде коригирана грешката му чрез искане за сезиране на Конституционния съд, в случай на евентуално възникнал съдебен спор страната, чиято теза е, че конституционната норма го предпазва от противоречаща й по-низша по ранг законова поради правилото на чл. 15, ал. 1 ЗНА, би могла да се надява на положителен изход, уповавайки се на конституционно гарантираните си и поради това неотменими от обикновен законодател субективни права.
Задачата на съда в този случай обаче е дори без страните да се позовават на разбираното в този смисъл непосредствено действие да упражни правомощието си по чл. 150, ал. 2 КРБ и да постави въпроса пред Конституционния съд. Цитираната разпоредба би загубила смисъл като отделно правомощие на ВКС и ВАС, формулирано в нарочен текст на Конституцията, ако съдът притежава избор и може да решава да прилага директно разпоредбите на Конституцията, без да се налага да спира производството. Това е така, тъй като за да приложи по-високата като степен норма, на него му е достатъчно да ползва за опора чл. 15, ал. 1 ЗНА, а правомощието по правораздаване е предмет не на чл. 124 и чл. 125 КРБ, а на разпоредбата на чл. 119 КРБ.
След като индивидуалната жалба не съществува като вариант пред отделния гражданин, то непосредственото действие би се обезсмислило, ако в случай на поставяне на въпроса за конституционносъобразността на приложимия закон съдът бездейства, макар чл. 150, ал. 2 КРБ изрично да говори за „спиране на производството“, тоест действията на ВКС и ВАС са неразривно свързани със сезирането им с правен спор, предмет на съдебно дело, а не с тяхна абстрактна дейност като своеобразни наблюдатели на законодателния материал у нас.
Като извод от горното обаче трябва да се вземе предвид необходимостта от санкциониране на съда, бездействал при необходимост от сезиране на Конституционния съд, като възможност за това би било предвиждането на ново основание за отмяна на влезли в сила съдебни решения. Доколкото се касае за действия на ВКС и ВАС, техните актове не подлежат на инстанционен контрол. Приложението на чл. 303 ГПК от своя страна може да се постави под съмнение, ако вземем предвид вече посоченото обстоятелство, че решенията на КС имат действие занапред и по тази причина актът на ВКС или ВАС не би бил порочен към момент, предхождащ обявяването на противоконституционността. В случая обаче не се касае за свободна преценка, каквато би съществувала, ако в нормативната система по принцип е разписана противоконституционна норма, за чието откриване и отмяна законодателят не е предвидил срокове. Напротив – ВКС и ВАС са задължени да действат веднага щом въпросът бъде поставен пред тях като предмет на образувано дело и по тази причина висящата противоконституционност до момента на нейното обявяване е в пряка връзка с бездействие на субект, който не просто има „инициатива“ по смисъла на чл. 150, ал. 1 КРБ, нито пък „може да сезира“ КС по смисъла на чл. 150, ал. 3 и ал. 4 КРБ относно правата на омбудсмана и Висшия адвокатски съвет.
Като аргумент за горното може да се посочи и особеността на спирането на производство като институт на процеса, еднозначно използван като термин при сравнение между разпоредбите на чл. 150, ал. 2 КРБ и чл. 229 ГПК. Бездействието на съда в случаите, когато предпоставките за спиране са налице и от съда се изисква да го постанови, представлява процесуално нарушение, което би могло да доведе до отмяна на акта[5]. Затова няма причина да се смята, че когато в специалната хипотеза на чл. 150, ал. 2 КРБ същото задължение е отправено към ВКС и ВАС, тяхното бездействие следва да бъде третирано по различен начин от бездействието при някоя от другите хипотези на спиране на делото. Предвиждането на основание за отмяна, визиращо случаите на прилагане на закон, отменен впоследствие от КС, би имало дисциплиниращ ефект, така че щом казусите стигнат до ВКС и ВАС, техните състави да имат интерес да търсят евентуална противоконституционност, за чието ненамиране иначе не биха се чувствали отговорни.
Друг спорен въпрос от гледна точка на актуалната нормативна уредба е този за съотношението между ВКС и ВАС като органи, посочени в чл. 150, ал. 2 КРБ, и всички останали съдилища в страната. Струва си да се отбележи, че съществува особена динамика, граничеща с противоречие, между трайната практика на КС по тълкуване на чл. 150, ал. 2 КРБ и от друга страна, заложената в разпоредбата на този член функция на ВКС и ВАС. В своите решения (например РКС № 3/2005 г.[6]) КС приема, че инцидентна компетентност по сезиране на КС нямат единните органи на ВКС и ВАС в техния пленарен състав, а единствено техните отделни състави. Този извод е логично следствие от разбирането за сезирането на КС като дейност по спиране на производство на конкретно дело, предмет на съдебен спор, т.е. в тази хипотеза компетентността на ВКС и ВАС се разглежда през призмата не на тяхното върховенство по отношение на съдебния надзор (по смисъла на чл. 124 и чл. 125 КРБ), а на правораздавателната им функция, която не се осъществява пленарно, а само от конкретните състави на тези съдилища.
Оттук следва въпросът щом ВКС и ВАС имат право да сезират КС по „оперативни” /правораздавателни/, а не по „надзорни” причини, то как да си обясним, че такова право нямат първоинстанционните и въззивните съдилища? Нормата на чл. 150, ал. 2 КРБ, така както е била предмет на тълкуване от КС, визира органите по правораздаването, но ограничава тези органи до ВКС и ВАС, макар едно деление на правораздавателните органи по върховенство да е изкуствено в светлината на търсения ефективен контрол за конституционносъобразност.
В същото време чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК формулира, че „съдът спира производството, когато Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество на искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложим по делото закон”, т.е. в една различна хипотеза на противоконституционност законодателят вече е предвидил равенство между правораздавателните органи независимо от тяхната йерархия. Щом законодателят е признал пасивното правомощие на териториалните съдилища да не прилагат оспорена норма, то логично звучи да се признае и едно активно правомощие по самостоятелно оспорване.
Първоинстанционните и въззивните съдилища са поставени в несправедлива неравнопоставеност спрямо ВКС и ВАС, които не представляват „по-правораздавателни” органи от тях, така щото само те да бъдат привилигеровани със правомощието по сезиране на КС, което е едно правомощие, спомагателно на правораздаването. Нещо повече – това правомощие се явява преюдициален въпрос по решението на едно дело и тази преюдициалност не се ползва с различни степени според инстанционността, така че по-правилна би била идеята всеки съд да може да спре висящо дело заради атакувана противоконституционна разпоредба до произнасянето на КС. В противен случай един териториален съд би трябвало да преглътне прилагането на противоконституционна според него разпоредба само заради мястото си в съдебната система.
Именно тази разлика в двата режима – на чл. 150, ал. 2 КРБ и чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК, е довела и до погрешни решения на съда. Така в Определение № 329 от 19.06.2009 г. по т. д. № 312/2009 г. на ВКС, II т.о. се стига до крайния извод, че спиране по чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК е възможно единствено когато състав на ВКС е сезирал КС с искане за обявяване на противоконституционност на разпоредба на приложим по делото закон[7]. В мотивите на този акт може да се открие аргумент, че разпоредбите на чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК и на чл. 150, ал. 2 КРБ следва да се тълкуват съчетано. Подобно „съчетано“ тълкуване обаче не следва от текста на нито една от двете – касае се за различни хипотези, при които различен кръг от субекти е натоварен с определени правомощия. Текстът на чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК е абсолютно безразличен към това кой и на какво основание е сезирал Конституционния съд, противно на застъпеното в Определение № 329 от 19.06.2009 г. по т. д. № 312/2009 г. на Върховен касационен съд. Още повече, че както съдът в посоченото определение правилно посочва, контролът по чл. 150, ал. 2 КРБ има за последица действие на тълкуването на КС “erga omnes”, докато подобен ефект изобщо не се обсъжда в случая по чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК, заради което е неправилен изводът, че двете разпоредби се намират в някакво систематично единство.
В мотивите си съдът също така се позовава на Определение № 1 от 1.07.1997 г. по к. д. № 5 от 1997 г.[8], но посоченото определение разисква напълно различни въпроси – дали ВКС и ВАС могат да сезират Конституционния съд и на други основания извън предвидената хипотеза в ал. 2 на чл. 150 КРБ, както и дали под ВКС и ВАС, визирани в чл. 150, ал. 2 КРБ се има предвид техните общи събрания като колективен орган на съдилищата, включително комуто са възложени функциите по чл. 124 и чл. 125 КРБ, или конкретни съдебни състави, разглеждащи дела, по които трябва да анализират противоконституционността на приложим закон. В цитираното определение на КС дори не е спомената разпоредбата на чл. 182 ГПК /отм./, аналогична на чл. 229 ГПК от 2008 г., засягаща спирането на гражданско дело и обсъждана от съда в цитирания случай.
Всичко гореизложено води до извод, че трябва да се разшири възможността за сезиране на КС по чл. 150, ал. 2 КРБ, за да бъдат обхванати и териториалните съдилища. Независимо дали трябва да бъде предвидено пряко сезиране на КС или непряко – чрез сезиране на ВКС или ВАС, обвързващо последните, то по-низшите по ранг правораздавателни органи имат не по-малко право да изискват произнасяне erga omnes, което да решава съмненията им по приложението на конституционните норми. Нещо повече – след като по силата на чл. 280, ал. 2 ГПК все повече спорове не достигат поради волята на законодателя до касационно обжалване, възможността някои закони да не могат да бъдат проверявани за конституционносъобразност по изцяло процедурни, а не по същностни причини е напълно реална. Ако ограниченията на чл. 280, ал. 2 ГПК имат опора в характеристиката на ВКС като съд, упражняващ надзор за законност, то този аргумент не може да важи и за случаите на разрешаване на правни спорове въз основа на спорни откъм конституционносъобразност норми.
Тук е мястото да се отбележи и една друга разпоредба – чл. 15 ЗСВ, която гласи, че когато прецени, че закон противоречи на Конституцията на Република България, съдът уведомява Върховния касационен съд или Върховния административен съд.
Историческият анализ на системата от изброени разпоредби ще покаже следното. Съгласно чл. 182, ал. 1, б. „ж“ ГПК /отм./ съдът спира делото при хипотезите на чл. 13 ЗСВ /отм./. След изменението на ЗИДГПК с ДВ, бр. 105/2002 г. разпоредбата придобива редакцията, която се запазва и в аналогичния чл. 229, ал. 1, т. 6 ГПК, докато чл. 13 ЗСВ /отм./ механично е пренесена и в новия чл. 15 ЗСВ[9]. Така съдилищата извън ВКС и ВАС едновременно: 1) не разполагат с правото на инициатива пред Конституционния съд; 2) длъжни са да спрат делото, ако приложим пред тях закон бъде допуснат до разглеждане по същество за противоконституционност; 3) разполагат с едно бегло маркирано и недефинирано право да „уведомяват“ ВКС и ВАС за противоконституционност съобразно чл. 15 ЗСВ.
В опит на решение на проблема като част от законопроекта за изменение и допълнение на ЗСВ от 26.05.2015 г. бе предвидена нова редакция на чл. 15 ЗСВ, според която когато установи несъответствие на приложимия закон с Конституцията, съдът спира производството по делото и внася въпроса в Конституционния съд. Тази редакция на чл. 15 ЗСВ следваше да послужи като основание за спиране на делото, макар и не по т. 6, а по т. 7 на чл. 229, ал. 1 ГПК. Забележително е, че в обобщението на постъпилите по законопроекта становища[10] е записано, че „изменението се подкрепя от всички съдии, с изключение на върховните съдии от ВКС и ВАС“ и в крайна сметка изменението на чл. 15 ЗСВ е отпаднало от дневния ред на промените в съдоустройствения закон. Това е донякъде разбираемо, защото разширяването на кръга от субекти, оправомощени да сезират КС, не би могло да се реализира от обикновен законодател, без съответната редакция на Конституцията, която детайлно урежда въпроса в чл. 150, ал. 2 КРБ.
При настоящото състояние на уредбата обаче териториалните съдилища остават с едно неизяснено правомощие да „уведомяват“, което не е скрепено нито с възможност да спрат производството по делото само въз основа на уведомяването, нито с яснота относно производството по „уведомяване“ – произнася ли се ВКС, респективно ВАС с някакъв акт, подлежи ли той на контрол и т.н. Диспропорцията е очевидна – ако за върховните инстанции няма съмнение, че имат не само право, но и задължение да сезират КС при установяване на противоконституционност, то съдилищата по-надолу от тях, макар и да не се различават по обхвата на възложената им преценка за противоконституционност на приложимите пред тях закони, не могат самостоятелно да преценяват, нито пък имат възможност да повлияят на становището на ВКС и ВАС, което в този случай се явява напълно дискреционно. Липсва какъвто и да е контрол, който да предотврави включително немотивиран отказ от упражняване на правомощието по чл. 150, ал. 2 КРБ от страна на върховните инстанции.
Пътищата оттук нататък могат да са два – или да се инициира изменение на чл. 150, ал. 2 КРБ, което да предвиди, че всеки съд може да изисква от КС да се произнесе по конституционността на приложим закон, или да се уреди по-детайлно в какво се състои уведомяването по смисъла на чл. 15 ЗСВ – както по отношение на това дали териториалните съдилища са задължени да уведомят по идентичен на ВКС и ВАС начин, така и по отношение на действията на ВКС и ВАС след извършеното уведомяване.
Автор: Анастас Пунев
[1] Обн., ДВ, бр. 87/25.10.1994 г.
[2] Подобно е и становището на Сталев, Ж., публикувано в Проблеми на Конституцията и на конституционното правосъдие – С.: Ciela, 2002.
[3] Критика на част от изводите на КС във връзка с посоченото решение може да се намери при Ташев, Р. – Относно принципа за непосредствено действие на разпоредбите на българската конституция от 1991 г., достъпна на http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2015/10/16/-1991-
[4] В цитираната по-горе статия на проф. Ташев се споменават и други съображения срещу възможността за непосредствено действие на конституционните норми при правоприлагането от страна на съдията – например, че често се касае за принципи, а те действат по различен начин от нормите; че някои от разпоредбите на КРБ са „програмни цели“ (например чл. 20) и т.н.
[5] Така и Мингова, А. – Във: Във: Българско гражданско процесуално право. С: „Ciela”, с. 479, според която „при наличността на предвидените от закона факти съдът е длъжен да спре делото“.
[6] Обн., ДВ, бр. 33/15.04.2005 г.
[7] Критика на това становище се намира и при Пунев, Бл. – Във: Граждански процесуален кодекс. Приложен коментар, С., „Труд и право“, 423-424.
[8] Обн., ДВ, бр. 54/08.07.1997 г.
[9] По този въпрос вж. Мингова, А. Във: Българско гражданско процесуално право. С: „Ciela”, с. 482.
[10] Публикувано на http://www.vss.justice.bg/root/f/upload/8/obobshtenie-stanovishta-sadilishta.doc
Подобни статии
Отговорност за разноските по делото
Противоконституционност на касационното производство по ГПК
ПРОТИВОРЕЧИЯ В СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ОТНОСНО ПРАВОМОЩИЯТА НА РАЙОННИЯ СЪД КАТО ВЪЗЗИВНА ИНСТАНЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНИЯ СЪД КАТО КАСАЦИОННА ИНСТАНЦИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНИ ДЕЛА
НЕМСКИЯТ ЗАКОН ЗА МИНИМАЛНАТА РАБОТНА ЗАПЛАТА
КОНТРОЛ ВЪРХУ ПРИЛАГАНЕТО НА ПРАВОТО НА ЕС ОТ НАЦИОНАЛНИТЕ ВЛАСТИ – ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ
