За тълкувателните решения

1. Въведение

Повод за настоящото изследване ми дадоха множеството критики, отправяни към тълкувателните решения на ВКС и ВАС[1], както и към някои тълкувателни постановления на върховните съдилища. Самият аз не съм чужд на поставянето под съмнение на правилността на едно или друго тълкувателно решение, за което свидетелстват и статиите, които съм писал срещу изводите, до които стига ВКС по конкретни въпроси, като аргументирано съм изложил становището си защо възприетото от ВКС решение е неправилно, а в някои случаи и отявлено увреждащо регулираните от тълкуваната разпоредба обществени отношения[2]. Въпросът тук не е дали критиките са винаги основателни или не, нито дори дали тълкувателните решения са правилни, а какво представляват последните, какво правно действие пораждат. С други думи, настоящата разработка ще се откъсне от съдържанието на отделното тълкувателно решение и ще се насочи към самия институт на тълкувателните решения, който е меко казано „спорен“, както ще стане ясно от последващото изложение. От една страна, съществуват противоречиви мнения в доктрината каква точно е същността на тълкувателните решения[3], а, от друга страна, интерес представлява въпросът за правното им действие като тези два въпроса следва да се разгледат отделно. Настоящата разработка ще се постарае да отговори на следните основни въпроси: „Каква е правната същност на тълкувателните решения?“, „Конституционосъобразно ли е съществуването на този институт в сегашния му вид?“, „Следва ли да се подобри или измени уредбата му и как?“ Изложението ми ще следва следната структура: на първо място, ще бъде разгледано историческото развитие на този институт и ще бъде направено сравнение с уредбата му в законодателствата на други държави; на второ място, ще бъде изяснена същността на тълкувателните решения в българската правна система; на трето място, ще бъде обсъдена конституционосъобразността на института на тълкувателните решения; на четвърто място, ще бъде предложена алтернатива на настоящата уредба; на пето място, ще бъде формулирано  предложение de lege ferenda; краят на изследването ще бъде поставен с кратко заключение.

2. Историческо развитие и сравнителноправен поглед

Тълкуването на законите, приемани от Народното събрание, още в Конституцията на Българското княжество (приета на 16.04.1879 г.) е предоставено в изключителната компетентност на самото Народно събрание. Чл. 44 от Конституцията от 1879 г. гласи: „Ни единъ законъ не може да се издаде, допълни, измени, и отмени, докле той по напредъ не се обсъди и приеме отъ Народното Събрание, което има право така също и да тълкува неговий истинни смисълъ.“ [4] Макар че принципът на разделение на властите не е изрично прокламиран и не е закрепен в достатъчно чист вид с оглед широките правомощия на княза и в трите власти[5], то конституционният законодател е възприел възгледа, че онзи, който твори законите, следва и да ги тълкува, тъй като само той може да изясни каква е била волята му при приемането на последните. В тази разпоредба не просто се дава предимство на автентичното тълкуване (от органа, приел акта), но и това тълкуване се обявява за единствено меродавното като се изключва възможността друг орган да осъществява тълкувателна дейност, чийто резултат да се ползва със задължително правнообвързващо действие. Тълкуването на законите от Народното събрание става със закон. Това не е пряко предвидено в изрична норма на Конституцията от 1879 г., но следва от следните съображения: първо, други правнообвързващи актове Народното събрание не може да приема; второ, други общовалидни актове то също не може да приема; трето, останалите актове, които може да приема, са насочени или към структурата и организацията му, или към министрите; четвърто, само за законите е предвидено, че се обнародват, а тълкуването им (също като самите тълкувани закони) трябва да стигне до знанието на адресатите на разпоредбите им, за да знаят тези адресати какво е дължимото и изискуемо от тях поведение; пето, тълкувателното правомощие на Народното събрание е предвидено в Глава Х „За законите“. Основание за предходните разсъждeния ни дава систематичното тълкуване на Глава Х „За законите“, Глава XV „Какви работи има да върши Народното събрание“ и Глава XVI „За реда по който се вносятъ и разглеждатъ проектите и предложенията“. Доколкото друго не е предвидено специално за тълкувателните закони, то инициативата следва да принадлежи на очертаните в чл. 108 от Конституцията от 1879 г. субекти с уточнението на чл. 109 кой има право да внесе законопроект или предложение в Народното събрание. Чл. 108 гласи: „Законодателната инициятива принадлежи на Князя и на Народното Събрание“, а чл. 109: „Законопроектите и предложенията на Правителството се внасятъ въ Народното Събрание отъ надлежните министри по Княжеска заповедь. Всекой представитель също може да внесе въ народното Събрание законопроектъ или предложение, ако те съ подписани отъ една четвъртина отъ присъствующите представителье.“ С оглед гореизложеното може да бъде направен изводът, че според първата българска конституция тълкуването на законите е предоставено в изключителен прерогатив на Народното събрание, което извършва тази дейност след сезиране от субектите на законодателна инициатива с приемането на нарочен закон – тълкувателен закон.

На 06.12.1947 г. е приета Конституцията на Народна република България (КНРБ 1947 г.)[6], с която принципът на разделение на властите, който се наблюдава в неразвит вид в предходната конституция, бива тотално отхвърлен и заменен от принципа на демократическия централизъм[7]. Според този принцип държавните органи са йерархично подчинени един на друг, а на върха на пирамидата стои Народното събрание. Съгласно чл. 15 от КНРБ 1947 г.: „Народното събрание е върховен орган на държавната власт. В рамките на Конституцията то е носител на държавната власт във всичката й пълнота, доколкото отделни функции не влизат, по силата на Конституцията, в компетентността на другите подчинени нему органи на държавната власт и на държавното управление.“ Тълкуването на законите е предоставено в изключителната компетентност на Президиума на Народното събрание съгласно чл. 35, т. 4 от КНРБ 1947 г. Актовете, които Президиумът приема, са укази (чл. 36 от КНРБ 1947 г.). Тук е мястото да се уточни ролята и мястото в системата на държавно управление на Президиума на Народното събрание (НС)[8]. Макар да е предвиден, както и самото Народно събрание, в Глава III „Върховни органи на държавната власт“, Президиумът не е равнопоставен на Народното събрание. Той е негов орган (съставът му се избира от Народното събрание (чл. 33), а като колективен орган Президиумът носи отговорност пред НС за дейността си, като НС може да го смени изцяло или само отделни негови членове (чл. 34), изпълняващ ролята на колективен държавен глава (видно от възложените му от чл. 35 правомощия). Затова, макар че с указ Президиумът може да тълкува законите, то той трябва да се съобразява с парламентарното мнозинство, което не е особено сложно, тъй като членовете на Президиума са също народни представители. Всъщност въпреки че формално органите са различни, то и НС, и Президиумът се състоят от народни представители и дейността по тълкуването на законите не напуска границите на НС, поради което можем да считаме, че отново субектът, който издава акта, е овластен и да го тълкува, само че не в пълния си състав, а посредством създаден от него орган, чийто персонален субстрат е образуван от част от състава на конституиралия го орган (НС). Формата на тълкувателния акт не е закон, а указ, но имайки предвид състава на органа, приел закона, и на този, издал указа, можем да смятаме, че отново, както и при предходната Конституция, става дума за автентично тълкуване. Разбира се, и при двете конституции, тълкуването е не само автентично, но и официално, тъй като резултатът му е задължителен за всички правни субекти[9].

С приемането на Конституцията на Народна република България на 18.05.1971 г.[10] въпросът с тълкуването на законите не получава същностно различна уредба. Президиумът на Народното събрание е премахнат и е заменен от Държавен съвет (а след 10.04.1990 г институцията Държавен съвет е заменена от институцията Председател (Президент) на Републиката), но както по начин на конституиране, така и по обсъжданото вече правомощие за тълкуване на законите разлика в уредбата няма. Държавният съвет, както и Президиумът преди него, изпълнява функциите на колективен държавен глава (чл. 90), избира се от НС измежду неговите членове и има подчинено положение спрямо Народното събрание, което е определено от чл. 66, ал. 2  от КНРБ 1971 г. като върховен орган на държавната власт. Според КНРБ 1971 г. Държавният съвет прави задължително тълкуване на законите (чл. 93, т. 8 КНРБ 1971 г.).[11] Изводът е, че и в тази (трета по ред) конституция е възприет принципът, че законът подлежи на тълкуване от субекта на законодателната власт, който го е приел, т.е. продължава се разрешението от предходните конституции тълкуването на законите да бъде автентично, макар че не се осъществява от НС в пълния му състав, а от конституиран от последното орган, който обаче му е йерархично подчинен.

Сега действащата Конституция на Република България, влязла в сила на 13.07.1991 г.[12] (КРБ), възприема множество същностно различни разрешения в сравнение с предходните конституции. На първо място, настоящата конституция изоставя принципа на демократическия централизъм и прокламира (в чл. 8 КРБ) и последователно провежда (в глави трета до шеста) принципа на разделение на властите. Това словосъчетание е неточно, както често се посочва в конституционноправната теория[13], тъй като държавната власт е единна, а е разпределено нейното упражняване на различни държавни органи с цел по-ефективното ѝ осъществяване. За разлика от предходните три конституции няма държавен орган, който да стои над останалите такива и да има решаващи правомощия във всички сфери на държавно управление. Според новата конституция държавните органи, упражняващи различни функции на държавното управление, си сътрудничат и взаимно се балансират. На второ място, държавният глава (бил той едноличен или колективен орган според предходните конституции) вече е едноличен, мандатен орган, който се избира пряко от гражданите, а не от органа на законодателната власт. Държавният глава не е орган на законодателната власт и не ѝ се подчинява. Той има балансираща функция по отношение на другите „власти“ и макар и да има ограничени правомощия и в техния обхват, неговата власт бива определяна като „неутрална“[14]. На трето място, контролът за конституционосъобразност е иззет от НС и е предоставен на квазисъдебен орган на държавната власт, който стои извън разделението на властите и чиято функция е опазването на КРБ и следене за спазването на нейните разпоредби – Конституционния съд (КС). КС обаче действа само при сезиране и осъществява последващ контрол за конституционосъобразност върху актовете на НС и Президента.[15]

КРБ не посочва кой орган може да тълкува законите. За разлика от първата българска конституция, в която това правомощие изрично е предоставено на НС, и от втората и третата български конституции, в които овластен е орган, който бива конституиран от последното, то при липсата на орган, определен като върховен, както и поради отсъствието на изрична разпоредба, въпросът с тълкуването на законите по КРБ остава не съвсем изяснен. От една страна, това правомощие не е предоставено нито на НС (не е сред изброените в чл. 84 КРБ правомощия), нито на Президента (не е сред изброените в чл. 98 КРБ правомощия), нито на който и да било друг орган. От друга страна, чл. 124 КРБ гласи: „Върховният касационен съд осъществява върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища“, а чл. 125, ал. 1 КРБ: „Върховният административен съд осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване.“ На въпроса дали това означава, че върховните съдилища са оправомощени от КРБ да тълкуват законите, ще се спра по-нататък в изложението на настоящото изследване в частите, посветени на конституционосъобразността, на алтернативата на сегашната уредба, както и в предложенията de lege ferenda.

След този кратък исторически преглед на четирите български конституции от гледна точка на органите, които разполагат с правомощието да тълкуват законите, ще бъде направена и съпоставка с други правни системи, за да може да се сравнят възприетите в тях решения и причините, поради които са се наложили.

В Китайската народна република правомощието да тълкува законите е възложено на Постоянния комитет към горната камара на Парламента (чл. 43-50 от Закона за законодателството на Китайската народна република[16]), с изключение на законите, отнасящи се до структурата и дейността на съдилищата и прокуратурата, по отношение на които закони това правомощие е предоставено съответно на Върховния народен съд и на Върховната народна прокуратура (съгласно Решението на Постоянния комитет за подобряване тълкуването на законите от 10.06.1981 г.[17]). Все пак общият принцип е тълкуването на законите да се осъществява от специализиран орган, конституиран от законодателния орган и действащ от негово име.

Според Конституцията на Гърция от 11 юни 1975 г. Правомощието за тълкуването на законите е предоставено на законодателната властта в лицето на нейния единствен орган – Парламента. Тази разпоредба се съдържа в чл. 77 от Конституцията.[18]

В Руската Федерация (РФ) е възприет принципът на автентичното тълкуване – органът, който издава акта е оправомощен и да го тълкува. Така Държавната дума (долната камара на НС на Руската Федерация), както и парламентите на субектите на Федерацията могат да тълкуват приетите от тях закони, като крайният акт на тяхната тълкувателна дейност е също закон. Макар и да не е предмет на настоящото изследване, за неговата пълнота си струва да се отбележи, че Президентът на РФ тълкува своите актове с нарочни укази, а Правителството на РФ, администрациите на областите, правителствата на републиките в състава на РФ тълкуват своите актове с постановления и разпореждания. Изрично тълкувателни правомощия са предоставени и на Върховните съдилища, но по отношение тълкувателните правомощия на издалите актовете органи почти не се спори[19].

В Естония съгласно § 65, т. 16 от Конституцията на Република Естония[20] Парламентът „решава други въпроси от национално значение, които Конституцията не предоставя на Президента, Правителството, други държавни или местни органи.“ Тъй като разпоредба, която да овластява друг държавен орган да тълкува законите не съществува (в глава тринадесета „Съдилищата“ на Върховния съд е предоставено правомощието да осъществява конституционен контрол (§ 149) и да отменя противоречащи на Конституцията закони (§ 152), но не и да тълкува по задължителен начин законите), то следователно правомощието да се тълкуват законите остава у титуляря на законодателната власт – Парламента.

В Англия и останалите страни, чиито правни системи се числят към прецедентното право, съдът тълкува законите според всеки конкретен случай, но възприетите от него решения се превръщат в обвързващ прецедент, с който съдилищата трябва да се съобразяват занапред при сходни случаи. Съдът следва да тълкува закона по такъв начин, че да разкрие действителната воля на Парламента, макар че невинаги този резултат бива постигнат.[21] Това е и основната разлика между страните, придържащи се към прецедентното право, и страните от континенталната правна система – при първите поначало правомощието да се тълкуват по общозадължителен начин законите принадлежи на съда, а при вторите – на органа на законодателната власт, който е издал акта – Парламента.

3. Същност на тълкувателните решения

В тази част от изложението ще бъде използвано понятието „тълкувателен акт“, а не възприетото в българското законодателство „тълкувателно решение“, тъй като далеч не във всички държави, както стана ясно от сравнителноправния анализ в предходната част, тълкуват законите с решения. В много от тях законът бива тълкуван със закон. На това място от разработката ще бъде направен опит да се изясни същността на тълкувателните актове, без значение кой е органът, който ги е постановил. Не са малко на брой, а и са доста противоречиви вижданията на българските юристи, занимавали се с проблема, в своите трудове[22]. В следващите редове ще разкрия същността на тълкувателните актове, започвайки от подлежащите на тълкуване актове.

На първо място, тълкувателният акт се приема по повод на вече приет друг акт – тълкувания акт. Това е така, тъй като именно неяснотата относно същността на тълкувания акт налага приемането на тълкувателен акт, който има за свой обект съдържанието на целия или на част от тълкувания акт. Следователно не може да има тълкувателен акт, който да няма свой обект – предхождащ го вече съществуващ акт, чието тълкуване е необходимо.

На второ място, тълкувателният акт има специфична цел – да разкрие смисъла, който органът, приел тълкувания акт, е вложил в него като цяло или в тълкуваната му част. Следователно тълкувателният акт обуславя своето съществуване с изпълнението на тази задача – да поясни тълкувания акт, така че правилото за поведение в последния да не буди съмнение у своите адресати.

На трето място, от предходния параграф можем да заключим, че тълкуваният акт трябва да е нормативен, т.е. да съдържа разпоредби, от които да се изведе правило за поведение. Това е така, тъй като ако имаме акт, който не подлежи на прилагане, т.е. не изисква определено поведение, няма и какво да се изяснява или по-скоро няма на кого да се изяснява. Необходимо е тълкуваният акт да има адресат, който да следва въз основа на него да осъществява определено поведение.

На четвърто място, щом се цели изясняването на тълкувания акт, то той следва да е неясен, което ще рече, че подлежащата на тълкуване разпоредба е довела или може да доведе до осъществяването на нееднакво по съдържание поведение, което обаче да бъде еднакво допустимо поради невъзможността еднозначно да се определи съдържанието на дължимото поведение. Такъв би бил случаят, когато адресатите на разпоредбата са я тълкували по различен начин и са имали различно поведение или най-малкото са манифестирали желанието си да осъществяват такова. В този случай налице е ясен знак, че правната уредба е неясна и се нуждае от изясняване.

На пето място, тълкуваният нормативен акт следва да е закон. Правя това уточнение само заради предмета на настоящото изследване, тъй като тълкувателните решения у нас се издават само по отношение на законите. Иначе тълкувателни актове се издават и по отношение на подзаконови нормативни актове (вж. примера с Руската федерация от предходната част на изложението), но в българската правна система това е изрично предвидено само за актовете на НС, под формата на закон.

На шесто място, на тълкуване подлежи разпоредба на тълкувания закон. Разпоредбата е езиковата формулировка, от която след извършване на тълкуване се извлича правилото за поведение – правната норма[23]. Тъй като осъществяваното тълкуване до този момент е водило до противоречиви резултати относно съдържанието на това правило за поведение, то налага се да се осъществи такова тълкуване, което да е окончателно и веднъж завинаги да реши въпроса със съдържанието, което следва да се влага в правилото за поведение. След като бъде приет тълкувателния акт спорове относно съдържанието на правилото за поведение вече не могат да се повдигат – то ще бъде такова, каквото бъде определено от тълкувателния акт.

На седмо място, тълкувателният акт, за да осъществи предназначението си на изясняващ по окончателен начин правилото за поведение, следва да бъде неотменяем (от друг орган), неоттегляем (от приелия го орган) и най-важното – непререшаем (от който и да било орган), т.е. да не може да се иска ново тълкуване на същата разпоредба и да не може да се приеме такова, ако процедурата по тълкуване не предвижда сезиране, а позволява самосезиране.

На осмо място, тъй като тълкувателният акт еднозначно определя правилото за поведение, което до неговото приемане е било неясно, то той има нормативен характер. Макар че голяма част от юристите, занимавали се с този въпрос, поддържат становището, че тълкувателните актове не съдържат правни норми и не са нормативни актове, защото само изясняват волята на органа, приел тълкувания акт[24], то аз заемам противоположната позиция[25]. Аргументите ми за това са следните: първо, правилото за поведение трябва да се характеризира с яснота и определеност, защото иначе няма как да се прилага (адресатите му няма да знаят какво поведение се изисква от тях), а ако не може да се прилага еднакво от всички, то смятам, че изобщо не може да се говори за правило за поведение (в най-добрия случай можем да говорим за алтернативни правила за поведение, които се извличат от разпоредбата); второ, щом без тълкувателния акт нямаме правило за поведение (защото, както бе посочено, иманентна характеристика на правилото е неговата строга определеност по дължимо поведение, субекти и т.н.), то очевидно приемането на тълкувателния акт е онова обстоятелство, което слага край на всички алтернативни приложения на тълкуваната разпоредба, оставяйки едно-единствено възможно поведение на адресатите на (дотогава) неясната норма; трето, щом от приемането на тълкувателния акт вече е налице правило за поведение (защото се е проявила от този момент иманентно присъщата на всяко правило характеристика „определеност“), то тълкувателният акт е създал правилото за поведение, което не е съществувало преди него и чиято липса е обусловила приемането му; четвърто, макар и нормативен акт, тълкувателният има някои особености, които не разколебават характера му на такъв – той дава отговор на въпроса каква е била волята на законодателя към момента на приемането на тълкувания акт, а и самото тълкуване става неделима част от тълкувания акт, но във времево отношение за адресатите на разпоредбата правилото за поведение възниква чак след приемането на тълкувателния акт, а не към момента на приемане на тълкувания акт, когато правило за поведение, както стана дума, още не е съществувало.

На девето място, трябва да бъде предвиден органът, който е компетентен да приема тълкувателни актове. Това може да стане както изрично (например в първата българска конституция, в Закона за законодателството на КНР), така и мълчаливо (примерно в Конституцията на Република Естония). Това изискване е продиктувано от необходимостта от правна сигурност, защото колкото повече органи могат да дават задължително тълкуване на закона, толкова по-голяма е вероятността между тях да възникне конфликт относно това тълкуване и съдържанието, което трябва да има изведеното по тълкувателен път правило за поведение. Затова най-доброто решение е тълкуването на закона да бъде предоставено само на един-единствен субект. Този субект следва да бъде органът, издал акта, който подлежи на тълкуване. Съображенията ми за това са следните: първо, няма друг орган, който да може с категоричност да разтълкува действителната воля на законодателя така, както той самият; второ, единствено в този случай не съществува опасност от подмяна (случайна или умишлена) на волята на законодателя с волята на тълкувателя, който би се превърнал в нормотворец; трето, няма да се получи смешение на властите, а ще се запази тяхното разделение, тъй като единственият орган на законодателната власт ще извършва нормотворческа дейност в материя, която подлежи на уредба със закон; четвърто, по този начин се избягва концентрирането на осъществяването на две функции на държавната власт в ръцете на един орган – на законодателната и съдебната функции на държавната власт в ръцете на съда примерно, с което се предотвратява концентрацията на власт и възможността за злоупотреба с такава. Възможността съдебната власт да дописва законите и да твори правни норми считам, че противоречи на принципа на разделение на властите и води именно до тази концентрация, което като резултат създава опасност балансът между държавните органи да бъде нарушен в полза на един от тях. По този въпрос по-подробни разсъждения ще бъдат изложени в следващата част на изложението.

На десето място, необходимо е да бъде предвидена формата, под която да бъдат приемани тълкувателните актове. Формата е гаранция за яснота, за пълнота, а също така и изискване, което се поставя във връзка с действителността на акта – писмена форма с определени реквизити като подписи, печат и т.н., за да се удостовери волята на приелия акта орган, както и спазването на надлежната процедура. Считам, че формата на тълкувателния акт трябва да бъде закон. Тази форма предопределя и процедурата за приемането на акта, на която ще се спра в следващия параграф. Законът е най-подходящата форма, защото това е единственият акт на НС, който е нормативен и юридически, а, както вече посочих, считам, че тълкувателните актове са именно нормативни.

На единадесето място, следва да бъде установена и процедурата, по която тълкувателните актове да бъдат приемани. Това трябва да бъде процедурата за приемане на закони, което следва, от една страна, от формата на тълкувателния акт (закон), а, от друга страна, от необходимостта този акт да бъде обмислен, обсъден и приет на две четения, т.е. да бъде спазена тази процедура, която е уредена в чл. 88, ал. 1 КРБ.

Изводът, който следва от разгледаните в настоящата точка от изложението съображения, е следният: тълкувателните актове са нормативни актове, приемани по повод неяснота относно съдържанието на правило за поведение, съдържащо се в разпоредбата на други нормативни актове, от овластен да извършва тълкувателна дейност орган, в изрично предписана форма, при спазване на установената за неговото приемане процедура, като тълкувателният акт се ползва с окончателност и задължителност и има същата юридическа сила, която има и тълкуваният акт. Отнесен към българската специфика, изводът следва да бъде: тълкувателните актове са нормативни актове, приемани по повод неяснота относно съдържанието на правило за поведение, съдържащо се в разпоредбата на закон, от органа, издал тълкувания акт, във формата на този акт (закон) при спазване на установената за неговото приемане процедура. Това е идеалният модел, по който следва да се извършва тълкуването на закона по окончателен и общозадължителен начин. В следващата част ще бъде разгледан възприетият понастоящем модел за общозадължително тълкуване на закона и неговите отклонения от конструирания тук като идеален.

4. Конституционосъобразност на уредбата на тълкувателните решения

Тълкувателните решения в българското право не намират непосредствената си уредба в разпоредбите на КРБ. Те са регламентирани в чл. 124 от Закона за съдебната власт (ЗСВ)[26] като приемането им се обосновава от наличието на противоречива или неправилна практика по тълкуването и прилагането на закона и от надлежно сезиране от някой от оправомощените органи, предвидени в чл. 125 ЗСВ, във формата и с реквизитите по чл. 127 ЗСВ. Проблемът в уредбата на тълкувателните решения не е, че ВКС или ВАС тълкуват закона – това по необходимост е дейност, която всеки правен субект следва да извърши, за да извлече от разпоредбата правната норма, с която да съобрази поведението си. Всъщност въпросът, който поражда нееднозначни реакции по отношение на възприетото разрешение, е в задължителността на това тълкуване, която произтича от чл. 130, ал. 2 ЗСВ, който гласи: „Тълкувателните решения и тълкувателните постановления са задължителни за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове.“ Разпоредбата на чл. 130, ал. 2 ЗСВ обаче налага изясняването на тази компетентност на ВКС и ВАС от гледна точка на нейната конституционосъобразност. На тази материя ще бъдат посветени следващите редове на тази част от изложението.

На първо място, тълкувателните решения и тълкувателните постановления са тълкувателни актове. Те целят да установят правило за поведение, което до този момент не е определено и поради това не съществува, като за целта извеждат волята на законодателя относно тълкувания закон, по общозадължителен и окончателен начин. Т.е. както бе посочено в предходната точка от изложението, това са нормотворчески актове. При това нормотворчески актове с ранга на закон. Всъщност те не би и следвало да имат самостоятелно битие, а би трябвало да са част от закона, който бива тълкуван, тъй като трябва да изясняват смисъла на вече формулирана от законодателя разпоредба. Тълкувателните актове обаче в случая биват издадени от орган на съдебната власт. С други думи, органът на съдебната власт осъществява правомощие на органа на законодателната власт, което влиза в пряко противоречие с чл. 8 от КРБ – принципа за разделение на властите. Щом този принцип е конституционно закрепен, то и евентуалното му изключение трябваше да бъде предвидено в КРБ. Но конституционният законодател не е предоставил такова правомощие на ВКС и ВАС. То им е предоставено от обикновения законодател със закон. Изключение от конституционно установен принцип не може да се създава със закон, тъй като последният има по-ниска юридическа сила от Конституцията, поради което противоречие с нея (а всяко изключение е противоречие с принципа) би следвало да бъде противоконституционно. Има и дълбок смисъл в това конституционният законодател да не предвиди такова изключение от фундаментален принцип като разделението на властите. На практика предоставянето на правомощието да тълкува законите на орган на съдебната власт изцяло обезсмисля принципа, тъй като в ръцете на този орган се съсредоточават съдебната и законодателната власт, с което се постига концентрация на властта в неговите ръце, която нарушава баланса между органите, упражняващи различни държавновластнически функции. Получава се така, че този който трябва да прилага правото, може и да го създава. При това тълкувателните актове на върховните съдилища не подлежат на отмяна от нито един орган, с което се постига безконтролност при тяхното приемане, а след това и при тяхното действие. Интересен е въпросът, ако НС даде тълкуване на свой закон под формата на закон за тълкуване или на тълкувателно решение, какво ще бъде съотношението между този акт и тълкувателния акт на ВКС или ВАС. Изобщо има ли правомощието НС да тълкува законите си? По КРБ нито НС, нито ВКС или ВАС са овластени, но по ЗСВ върховните съдилища са. Смятам, че и при сегашната уредба НС може да тълкува собствените си закони, тъй като щом може да ги приеме (по-голямото, по-тежкото), то той може и да изясни вложения в тях смисъл (по-малкото, по-лекото). Това е подразбираща се компетентност на НС, която не е необходимо да бъде записана в КРБ, но би било добре това да стане, за да няма спорове и неясноти. На този въпрос ще отделя внимание в следващата част от изложението. Със свой акт НС не може да отмени тълкувателен акт на ВКС или ВАС, тъй като такова правомощие то няма. Излиза, че върховните съдилища могат да пишат и дописват закона, а законодателят, който го е приел, не може да се противопостави на превратното тълкуване на волята му. Ако приемем, че тълкувателните актове съдържат правило за поведение, което трябва да бъде уредено със закон, то не можем да се позовем и на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, тъй като тълкувателните актове нямат характера на подзаконови нормативни актове. Съдържащото се в тях правило за поведение е законово. Така че ако тълкувателен акт на върховните съдилища бъде приет, а НС приеме такъв акт по същия въпрос, но с противоречиво съдържание, то двата акта ще съжителстват, което застрашава правната сигурност. На практика отново ще имаме неяснота относно правилото за поведение и такова изобщо няма да съществува поради липсата на определеност. Така че може да се мисли за възможност на НС да бламира върховните съдилища с издаването на свой тълкувателен акт с противоречиво съдържание като за тази колизия на тълкувания в българското право не съществува механизъм за преодоляването ѝ. Освен това опасността от превратно тълкуване на волята на Парламента съществува именно защото последният я е създал с разпоредбата на чл. 130, ал. 2 ЗСВ.

На второ място, тъй като не са актове на НС и на Президента, тълкувателните актове не подлежат и на контрол за конституционосъобразност от Конституционния съд (КС)[27], поради което съвсем мислима е хипотезата, при която ВКС или ВАС приемат противоконституционен тълкувателен акт, който поражда правни последици и не може да бъде обявен за противоконституционен. Тази възможност за безконтролно нарушаване на КРБ е заложена в уредбата на тълкувателните актове в българската правна система със ЗСВ. В предходния параграф бе посочена възможността на върховните съдилища да дописват закона, а тук се посочва и опасността да заобикалят КРБ. В този смисъл законодателното решение, възприето в ЗСВ създава предпоставките за заобикаляне на контрола за конституционосъобразност от една от властите по отношение на актове, които са предоставени в правомощията на друг орган и по КРБ подлежат на конституционен контрол. Смяната на титуляря на акта води до невъзможност той да бъде контролиран от КС, макар че съдържанието му е такова на акт, който подлежи на контрол. Отново следва да бъде подчертано, че тази опасност е допусната от законодателя със ЗСВ.

На трето място, поставя се и въпросът за легитимността на тези тълкувателни актове на върховните съдилища. Законите се приемат от НС, което се състои от народни представители, пряко избрани от носителя на суверенитета – народа. Той им гласува лично доверие, избира ги с оглед на личността и професионалните, човешките или каквито и да било качества. Ключовият момент тук е именно наличието на доверие. Можем да направим аналогия с едностранната сделка на упълномощаване, при което упълномощителят (в случая народът) с едностранно волеизявление (упражненото право на избор) овластява упълномощения (народните представители, формиращи НС) от негово име и за негова сметка (принцип на свободния мандат, според който всеки народен представител представлява целия народ, а не само своите избиратели) да извършва правни действия (приемане на общозадължителни правила за поведение). За разлика от НС, който е представителен орган, пряко избран от българските граждани, то съставът на върховните съдилища се състои от съдии, лица, които имат професионални знания, вещи са в правото, но нямат доверието на суверена. По този начин приемането на най-важните решения за уредбата на обществените отношения потенциално се поставя в зависимост от волята на субект, който не е излъчен от народа. Това напомня аристократичната форма на държавно управление, при която една малобройна прослойка определя по задължителен за масата начин структурата и регулацията на обществените отношения. В този смисъл виждам противоречие и с чл. 1, ал. 2 КРБ: „Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.“ и с чл. 1, ал. 3 КРБ: „Никоя … държавна институция … не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет“ [28].

На четвърто място, разпоредбата на чл.130, ал. 2 ЗСВ влиза в противоречие и с разпоредбата на чл. 117, ал. 2 КРБ, която гласи: „Съдебната власт е независима. При осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона.“[29] Тълкувателните актове на върховните съдилища със сигурност не са закон. Закони приема само НС и то по определена от конституцията процедура (чл. 86 и чл. 88, ал. 1 КРБ). Ако възприемем решението, дадено от законодателя в чл. 130, ал. 2 ЗСВ, то излиза, че съдиите са подчинени не само на закона, но и на тълкувателните актове на върховните съдилища. По този начин съдийската независимост бива ограничена в по-голяма степен от предвидената в КРБ. Но ограничаването на конституционно определените правомощия на държавен орган с акт на текущия законодател е противоконституционно. При това разпоредбата на чл. 117, ал. 2 КРБ включва думата „само“, което означава че никакво друго ограничение на съдийската независимост не е допустимо. Тълкувателните решения са такова друго ограничение по смисъла на КРБ, тъй като не са закон. Някои автори твърдят, че ограничението всъщност произтича от ЗСВ, а не от тълкувателните актове, поради което нарушение на конституционната забрана съдийската независимост да се ограничава с актове, които не са закони, нямало. Това е невярно. ЗСВ съдържа принципна възможност за издаване на тълкувателни актове, посочвайки компетентните органи, и пределите на тълкувателните актове, но не и съдържанието. Конкретното правило за поведение, с което съдът трябва да се съобрази и с което се ограничава независимостта на преценката му, се съдържа в тълкувателния акт, а той не е закон, макар и да тълкува закона. Ключовият въпрос тук е кой е органът, приел разпоредбата, в която се съдържа правилото за поведение, и по какъв ред я е приел. Ако органът не е НС, актът не е закон, а процедурата не е по чл. 88, ал. 1 КРБ, то със сигурност тълкувателният акт не обвързва органите на съдебната власт със своята задължителност, каквото и да предвижда обикновеният законодател в текущото законодателство (ЗСВ). Разбира се, докато чл. 130, ал. 2 ЗСВ не бъде обявен за противоконституционен или отменен от НС, той поражда правни последици, така че по необходимост тълкувателните решения ще бъдат задължителни за органите на съдебната власт. Необходимо е сезиране на КС от някой от правоимащите субекти по чл. 150 КРБ или НС по своя инициатива да отмени противоконституционната уредба.

Очертаните проблеми, които съществуването на разпоредбата на чл. 130, ал. 2 ЗСВ поражда, могат да бъдат очертани накратко по следния начин: тя създава възможност за изместване на законодателя при осъществяване на законодателната функция; създава предпоставките за концентрация на властта в ръцете на върховните съдилища; лишава КРБ от основния ѝ защитен механизъм, предвиден в самата нея, а именно – контрола от КС за нейното спазване; нарушава непосредствено разпоредбите на чл. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 КРБ. Поради гореизложените съображения считам, че разпоредбата на чл. 130, ал. 2 ЗСВ е противоконституционна и следва да бъде обявена за такава от КС след надлежно сезиране или направо да бъде отменена от законодателя, за да се спести времето, необходимо на КС, за да вземе решение в този смисъл.

5. Алтернативата – тълкувателните закони

            Поставя се обаче въпросът за тълкуването на законите, ако това правомощие бъде отнето от върховните съдилища. Каква е алтернативата, която би могла да осигури яснота и определеност на онези разпоредби, от които не може да бъде изведено еднозначно и общоустановено правило за поведение? Отговорът на този въпрос са тълкувателните закони.

Считам, че най-правилното решение, което следва да бъде възприето от българския законодател е автентичното тълкуване, т.е. това, което прави органът, приел самия акт. Законите на НС следва да бъдат тълкувани от самото него. Правомощието на органа да тълкува акта произтича непосредствено от правомощието му да го приеме, тъй като който може по-голямото, по-тежкото (да приеме акта), то той може и по-малкото (да изясни смисъла, който е вложил във вече приетия акт).[30] Поддържам виждането, че и при сега действащата правна уредба НС може да тълкува приет от него закон със закон именно защото като негово правомощие в чл. 84, ал. 1 КРБ е предвидено приемането, изменението, допълнението и отмяната на КРБ, а и това правомощие не е предоставено от КРБ в компетентност на нито един друг орган[31]. Проблемът е, че в този случай сме изправени пред празнота, която се налага да тълкуваме, и колкото и да е обоснован изводът, че органът, приел даден акт, може и да го тълкува, ако това правомощие не е възложено с по-висш по степен (от тълкувания) нормативен акт на друг орган, то това не е най-добрият законодателен поход при уредбата на каквито и да било обществени отношения. Налага се изрична уредба, като предложението за такава ще бъде направено в следващата част от изложението.

Може да се направи възражението, че с разпоредбите, уреждащи института на тълкувателните решения (чл. 124-131а ЗСВ) законодателят е делегирал това свое право на върховните съдилища. Това възражение е несъстоятелно поради две причини: първо, законодателят не може да делегира упражняването на законодателната функция, тъй като тя му е възложена от КРБ, в която не се предвижда възможност за делегирането ѝ на който е да било друг орган – текущият законодател не е оправомощен да решава въпросите за разделението на властите нито за изменение на функциите, очертани с КРБ за всеки от висшите държавни органи (поне не и преди да бъде изменена КРБ), а и всеки закон (с изключение на законите за изменение и допълнение на КРБ, какъвто ЗСВ не е), с който текущият законодател упражнява правомощия на конституционния законодател, е противоконституционен (ако противоречи на КРБ); второ, на законодателя не му е изрично предоставено тълкувателното правомощие, така че той няма как да го делегира на друг орган, а ако се приеме, че тази компетентност му е иманентно присъща (на НС) като законодателен орган, който приема, изменя, допълва и отменя законите, то няма как да я прехвърли, тъй като тя произтича от самата му същност на законодателен орган (каквато съдилищата нямат), поради което се връщаме към вече казаното в предходното изречение; трето, дори да се приеме, че с делегирането на това правомощие НС е оправомощил върховните съдилища да тълкуват законите (т.е. предходните два аргумента не бъдат възприети), то делегирането не лишава титуляря на правото от неговото упражняване, поради което отново стигаме до извода, че НС може да тълкува собствените си закони.

Друго възражение, което може да бъде изтъкнато е, че съдилищата са по-близо до ежедневните нужди на обществото и по-добре се ориентирали в изменението на обществените отношения, поради което дават такова тълкуване, което съответствало в най-пълна степен на действителността, поради което се повишава ефективността на нормативната уредба. Това възражение е несъстоятелно. То изхожда от позициите на целесъобразността, а не на законосъобразността. По същество всички недостатъци, упоменати в изводите на предходната част от изложението, се запазват и дори не се оспорват. Освен това самото твърдение е невярно – законодателният орган се състои от народни представители, за които е неоснователно да се твърди, че са по-отдалечени от актуалното състояние на обществените отношения, отколкото върховните съдии. Нито пък е състоятелно да се смята, че приемането на закон отнема повече време от приемането на тълкувателен акт от върховните съдилища. Така че аргументите за целесъобразност не само че не са издържани сами по себе си, но и не дават отговор на всички вече посочени слабости и отявлени опасности от настоящата уредба на тълкувателните актове, съдържаща се в ЗСВ.

Може също така да се възрази и че върховните съдилища, като съставени от професионалисти, приемат по-правилни решения, отколкото законодателя. Обаче не на върховните съдии суверенът предоставя правото да упражняват законодателната власт, а на лица, на които гласува доверие. Затова въпросът с тълкувателните актове опира до това дали народът смята, че трябва да бъде управляван от оногова, на когото е гласувал доверие, или от професионалисти, на които не е. Смисълът на представителното управление и на парламентаризма изобщо би се изгубил, ако възприемем, че съдържанието на приеманите от представителния орган актове се определя от тясна прослойка професионалисти, които не са конституирани като представителен орган. Затова тук не е важен професионализмът, а изборът на суверена кой да упражнява от негово име държавната власт съгласно законите и Конституцията на страната.

Могат да се изтъкнат като аргумент и чл. 124 и 125, ал. 1 КРБ, предоставящи на върховните съдилища правомощието да осъществяват надзор за точното и еднакво прилагане на законите като се твърди, че тези разпоредби съдържат овластяване за осъществяване на общозадължителна тълкувателна дейност. Само че никъде не се посочва, че това става с приемането на тълкувателни актове. Напротив, предполага се волята на законодателя да е достатъчно ясна, за да може да бъде приложено правилото за поведение. Ако пък не е ясна и поради това прилагането на закона не може да бъде точно и еднакво (породила се е противоречива съдебна практика), то не следва да бъде презюмирано едно правомощие на върховните съдилища, което не им е предоставено изрично. Те могат, а и са длъжни, за да сложат край на състоянието на неяснота, да поискат тълкуване от субекта, който е издал акта – НС. Единствено това разрешение гарантира конституционосъобразността на тълкувателните актове и съгласуваността на чл. 124 и 125, ал. 1 КРБ с чл. 1, ал. 2 и 3, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 КРБ. За измененията в нормативната уредба ще стане дума в следващата част от изложението.

Считам, че тълкувателните закони могат да преодолеят съществуващите слабости в правната регулация на тълкуването на законите. Чрез тях тълкуването ще се осъществява от органа, оправомощен да приема законите – най-пълно и точно ще бъде разкриването на волята на законодателя. Проблемът с легитимността ще отпадне. Принципите на разделение на властите и на народния суверенитет ще бъдат опазени, а прекомерната концентрация на власт в ръцете на един орган ще бъде избегната. Контролът за конституционосъобразност няма да бъде заобикалян (тъй като ако тълкувателният акт е закон, то той ще подлежи на конституционен контрол). Волята на законодателя няма да бъде изкривявана или подменяна. Независимостта на съдебните органи ще бъде ограничена само в установените от КРБ предели.

6. De lege ferenda

Посочените в предходните части от изложението слабости в настоящата правна регламентация на тълкувателните актове налагат необходимостта от преосмислянето и изменението ѝ. Тъй като предложението ми е за възприемането на идеята за автентичното тълкуване посредством приемането от НС на тълкувателни закони, то смятам, че изцяло правната уредба на последните трябва да се съдържа в КРБ. Съображенията ми за това са следните: първо, законодателната функция на Парламента е уредена в КРБ; второ, там е и уредбата на актовете, които НС може да приема; трето, КРБ определя реда, по който биват приемани законите; четвърто, отново в Конституцията е определена и юридическата им сила; пето, в КРБ се съдържа и задължението на върховните съдилища да осъществяват върховен съдебен надзор върху точното и еднакво прилагане на законите от съдилищата, но не е посочено как се осъществява този надзор; шесто, на конституционно ниво са закрепени онези принципи, на които настоящата уредба противоречи.

На първо място, смятам, че институтът на тълкувателните актове следва да бъде отменен поради нееднократно посочваните вече причини, поради които считам, че, както е уреден в ЗСВ, е противоконституционен. Това означава Раздел девети „Тълкувателни решения и тълкувателни постановления“ на Глава четвърта „Съдилища“ от ЗСВ да бъде отменен от НС със Закон за изменение и допълнение на ЗСВ. С тази отмяна чл.124-131а ЗСВ ще прекратят съществуването си.

На второ място, следва да се направят изменения и в КРБ като се започне от правомощията на Парламента. В чл. 84, т. 1 КРБ след думата „допълва“ се добавя „,тълкува“ и новата редакция на разпоредбата придобива следния вид:

Народното събрание:
1. приема, изменя, допълва, тълкува и отменя законите;

            На трето място, след като вече съществува изрично такова правомощие за Парламента, то следва да се предвиди формата на юридическия акт, в която да се обективира крайният акт от тази дейност. Това трябва да стане с допълнение на чл. 86 КРБ, в който да бъде добавена нова алинея 3 със следното съдържание:

чл. 86

…

(3) Тълкуването на законите става със закон. 

След като е определена и формата на юридическите актове, с които да завършва процесът по тълкуване, не е необходимо да се регламентира този процес, тъй като това вече е сторено от конституционния законодател в чл. 88, ал. 1 КРБ. Същото се отнася за обнародването, влизането в сила, отлагателното вето на Президента, сезирането на КС за противоконституционност и т.н., тъй като всичко, до което се отнася сравнително изчерпателната уредба на законите в КРБ, е приложимо и за тълкувателните такива.

На четвърто място, поставя се въпросът за субектите, които имат право да сезират Парламента с искане за автентично тълкуване на разпоредбата на закон. Дали това следва да бъдат субектите на законодателна инициатива по чл. 87, ал. 1 КРБ – всеки народен представител и Министерският съвет – или кръгът на правоимащите субекти следва да бъде по-широк? Считам, че в случая удачно би било да се разшири кръгът на субектите, които могат да сезират НС с такова искане, защото въпросите за тълкуването и правилното прилагане на закона могат да възникнат във всяка сфера на обществен живот и при осъществяването на всяка от трите функции на държавна власт. Най-правилно ми се струва решението, с което в чл. 87, ал. 1 да се направи препращане към субектите, които могат да сезират КС, защото по този начин в най-голяма степен се гарантира, че няма да остане незабелязана противоречивата практика по прилагането на закона и същевременно кръгът на правоимащите субекти няма да се разшири дотолкова, че значителният брой на техните искания да затормози работата на Парламента. Затова предложението ми е настоящият текст на ал. 1 на чл. 87 КРБ да стане изречение първо и да бъде добавено изречение второ със следното съдържание: „Правото да искат тълкуване на закона имат само субектите по чл. 150 КРБ.“ С това допълнение чл. 87, ал. 1 КРБ придобива следното съдържание:

Чл. 87.
(1) Право на законодателна инициатива имат всеки народен представител и Министерският съвет. Правото да искат тълкуване на закона имат само субектите по чл. 150 КРБ.

С това допълнение се постига и съгласуваност между чл. 124 и чл. 125, ал. 1 КРБ и  чл. 1, ал. 2 и 3, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 КРБ, тъй като върховните съдилища чрез сезирането на НС упражняват правомощието си да осъществят върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на закона, искайки тълкуване за изясняването на точния му смисъл, без при упражняването на това правомощие да навлизат в компетентността на НС.

На пето място, макар че най-важната част от изменението на нормативната уредба е извършено, налагат се изменения и в други закони, които предвиждат издаването на тълкувателни актове от върховните съдилища. Тук ще бъдат разгледани измененията в някои от тях.

Чл. 292 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) се изменя и придобива следното съдържание:

Предложение за тълкувателен закон

Чл. 292. При противоречиво разрешавани въпроси от Върховния касационен съд съставът предлага на общото събрание да отправи искане до Народното събрание за приемане на тълкувателен закон, като спира производството по делото. 

Чл. 54, ал. 1, т. 4 от ЗСВ се изменя и придобива следното съдържание:

Чл. 54. (1) Инспекторатът:

…

4. при противоречива съдебна практика, установена при осъществяване на дейността по т. 3, сигнализира компетентните органи за отправяне на искане за приемане на тълкувателни закони; 

Чл. 79, ал. 2, т. 5 ЗСВ се изменя и придобива следното съдържание:

Чл. 79. (2) Общото събрание на районния съд:

…

5. дава мнения по искания за приемане на тълкувателни закони, засягащи дейността на районните съдилища; 

Чл. 85, ал. 2, т. 10 ЗСВ се изменя и придобива следното съдържание:

Чл. 85. (3) Общото събрание на окръжния съд:

…

10. дава мнение по искания за приемане на тълкувателни закони; 

Чл. 122, ал. 1, т. 12 от Закона за адвокатурата се изменя и придобива следното съдържание: 

Чл. 122. (1) Висшият адвокатски съвет:

…

12. прави предложения до председателя на Върховния касационен съд и до председателя на Върховния административен съд за отправяне на искане за приемане на тълкувателни закони и изготвя становища по тях;

алтернативно

12. отправя искания за приемане на тълкувателни закони и изготвя становища по тях (тъй като той е един от субектите по чл. 150 КРБ); 

Може да се направи изводът, че следва думите „тълкувателни решения и тълкувателни постановления“ или само „тълкувателни решения“ да бъдат заместени с „тълкувателни закони“ в разпоредбите на онези закони, в които се съдържат, но би било добре това да се преценява текст по текст, а не да се генерализира това заключение, за да не се стигне до абсурдни резултати. Примерно в Закона за адвокатурата (последния пример) трябва да се премахне и думата „издаване“, която да бъде заместена с „отправяне на искане за приемане“, а не само думите „тълкувателни решения“ да бъдат заменени с „тълкувателни закони“. Тъй като настоящото изследване не си поставя за цел да посочи всички необходими законодателни изменения във всички нормативни актове, които се засягат от предложените de lege ferenda решения, а само да очертае насоката, която трябва да следват тези изменения, то по-нататъшното даване на примери за необходими изменения е ненужно.

7. Заключение

В разработката се аргументира тезата, че тълкувателните актове – тълкувателни решения и тълкувателни постановления, уредени в Закона за съдебната власт, са противоконституционни и текстовете, които регламентират техния институт, следва да бъдат отменени. Прави се предложение на тяхно място да се създаде с изрични разпоредби институтът на тълкувателните закони като се посочват предимствата му и конституционосъобразността му. Направен е исторически преглед на българската конституционна уредба на тълкувателните актове, както и сравнителноправен анализ, от които става ясно, че тълкуването на законите от законодателния орган не е непознато нито на българския конституционализъм, нито на други правни системи. Изготвените предложения de lege ferenda целят подобряването на правната уредба. Изследването не претендира за изчерпателност, нито за безспорност на изводите, до които достига. То обаче цели да даде храна за размисъл на своите читатели и да ги провокира към аргументиране на собствена позиция по поставения за разглеждане актуален и практически значим въпрос, без значение дали тази позиция съвпада или коренно противоречи на възприетата в разработката.

Автор: Владислав Дацов

---

---

---

[1]     Например Иванчев, В., Зл. Петрова, Тълкуването като самоцел и удоволствие за тълкуващия (https://gramada.org/тълкуването-като-самоцел-и-удоволств-2/);

[2]     Дацов, Вл. Обезпечаване на законната лихва и разноските, присъдени с решението на въззивния съд пред ВКС (http://praven-pogled.eu/обезпечаване-на-законната-лихва-и-раз/) и Дацов, Вл. Задължението на заповедния съд за даване на указания на заявителя (https://gramada.org/задължението-заповедния-съд-дав/)

[3]     Павлова, М. Гражданско право, Обща част. С.: 2002 г., стр. 87-88 поддържа, че тълкувателните актове на върховните съдилища нямат нормативен характер, но изхожда от формалния аргумент за мястото на органа в структурата на разделението на властите, както и от липсата на изискване за обнародване на актовете, а не от характера на самите актове; Рачев, Ф. Гражданско право. С.: 2003 г., стр. 94 поддържа възгледа, че тълкувателните актове нямат самостоятелно битие, но не определя същността им, макар че очевидно не счита, че те съдържат правна норма. Все пак авторът предлага тълкувателните актове на върховните съдилища да се обнародва в Държавен вестник, както и нормативните актове. Боянов, Г. Основи на гражданското право. ИК „Авалон“, С.: 2006 г., стр. 25 счита, че тълкувателните актове не съдържат, а само изясняват смисъла на други правни норми. Така и Джеров, Ал. Гражданско право, Обща част. С.: 2003 г., стр. 64-65. Таджер, В. Гражданско право на НРБ, Обща част, Дял I. С.: 2001 г., стр. 165 обаче признава нормативния характер на тълкувателните решения на ОСГК на ВС.

[4]     Конституция на Българското княжество (http://www.parliament.bg/bg/17)

[5]     Стойчев, Ст. Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 88; Друмева, Е. Конституционно право, Четвърто допълнено и преработено издание, С: 2013 г., стр. 170

[6]     Конституция на Народна република България от 06.12.1947 г.(http://www.parliament.bg/bg/18)

[7]     Стойчев, Ст. Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 89; Друмева, Е. Конституционно право, Четвърто допълнено и преработено издание, С: 2013 г., стр. 173

[8]     Друмева, Е. Конституционно право, Четвърто допълнено и преработено издание. С: 2013 г., стр. 423

[9]     Стойчев, Ст.  Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 453-455

[10]   Конституция на Народна република България от 1971 г. (http://www.parliament.bg/bg/19)

[11]   Стойчев, Ст.  Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 453; Таджер, В. Гражданско право на НРБ, Обща част, Дял I. С.: 2001 г., стр. 267 определя тълкуването, което осъществява Държавният съвет, като „подзаконово“, като авторът посочва, че при този вид тълкуване задължителното му действие се определя от компетентността на органа, който го извършва.

[12]   Конституция на Република България от 1991 г. (http://www.parliament.bg/bg/const)

[13]   Стойчев, Ст.  Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 113 и Решение №6 от 1993 г. На Конституционния съд, в което съдът посочва, че: „става дума за трите основни функции на държавната власт, т.е. разграничаване на компетентността между трите групи органи, а не някакво тривластие, изключено в управлението на съвременната държава. Така схванато, разделението на властите е метод за оптимално функциониране на върховната държавна власт и средство за преодоляване на евентуален произвол от страна на другите държавни органи...“

[14]   Близнашки, Г. Принципи на парламентарното управление. С: 1997 г., стр. 109-112

[15]   Пенев, П., Я. Зартов, Конституционно правосъдие на Република България. С: 2004 г., стр. 127-128

[16]   Закон за законодателството на Китайската народна република (http://chinalawtranslate.com/2015lawlaw/?lang=en#_Toc414358111)

[17]   Решение на Постоянния комитет към горната камара на Парламента за подобряване на тълкуването на законите (http://www.lawinfochina.com/display.aspx?lib=law&id=28&CGid=)

[18]   Конституциите, Сборник. ИК „ВЕК 22“, С: 1990 г., стр. 190

[19]   Вж. Бележка под линия № 30. В българската конституционноправна доктрина Вж. Стойчев, Ст.  Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 453-455

[20]   Конституция на Република Естония (https://www.riigiteataja.ee/en/eli/530102013003/consolide)

[21]   Вж.: Fisher v. Bell 1961, решението по което е толкова неправилно според Парламента, че се налага последният да предприеме законодателно изменение, за да изясни волята, която е вложил в законодателната уредба, приложена неправилно от съда;  Stock v. Frank Jones (Tipton) Ltd. [1978] 1 WLR 231; Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission 1969

[22]   Вж. Бележка под линия № 3.

[23]   Павлова, М. Гражданско право, Обща част. С.: 2002 г., стр. 127-128

[24]   Стойчев, Ст. Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 454, Русчев, Ив. Нормативните актове – източник на частното право. С.: 2008 г., стр. 35-38.

[25]   Становището, че тълкувателните актове са нормативни се поддържа и от Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995, стр.  49; Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. стр. 139; Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. М., 1997, стр.  32; Таганцев Н. С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. В 2 т. Т. 1. М., 1994. стр. 94.

[26]   Закон за съдебната власт (http://www.lex.bg/laws/ldoc/2135560660)

[27]   Пенев, П., Я. Зартов, Конституционно правосъдие на Република България. С: 2004 г., стр. 123.

[28]   Всеки орган на държавна власт, предвиден в КРБ, има точно определени правомощия, които очертават функциите му в определена област от държавното управление. Излизането извън тези правомощия и навлизането в сферата на компетентност на друг висш държавен орган всякога ще представлява присвояване на осъществяването на народния суверенитет, тъй като тогава няма да има баланс, а свръхконцентрация на правомощия в един орган, който няма да подлежи на контрол, поради което ще може да упражнява произвол.

[29]   Съгласно чл. 17 ЗУС (отм.) „ВС по реда, установен в процесуалните кодекси, се произнася в общото събрание на съответната колегия по въпроси, които на практика повдигат съмнения или не се решават еднакво от съдилищата. Постановените решения служат за ръководство на съдилищата.“ С други думи тези решения не са задължителни за съдилищата, те нямат пряко обвързващо действие. Съдилищата могат да се отклоняват от тях, но ако техните актове стигнат до ВС, последните ще бъдат отменени. Вж.: Таджер, В.  Гражданско право на НРБ, Обща част, Дял I. С.: 2001 г., стр. 164; Що се отнася до Постановленията на Пленума на ВС (ППВС), които са се издавали на основание чл. 18, ал. 3 ЗУС (отм.), то те са задължителни за съдилищата, а според проф. Таджер са и нормативни актове. Авторът обаче прави и важното уточнение, че самият ВС отговаря и отчита своята дейност пред НС, а когато то не заседава – пред Държавния съвет, и че ако правни източници уредят материя, която е била предмет на ППВС, последните губят своята сила. Пак там. Стр. 171. С други думи, ако някой от посочените актове по отменения ЗУС противоречи на закон, включително тълкувателен (за който става дума в т. 5 от изложението), то последният ще има предимство. Актовете по ЗУС (отм.) не се визират от чл. 130, ал. 2 ЗСВ.

[30]   Вж.: Адвокатски кабинет, Академично юридическо списание, брой № 2 (октомври-декември) 2000 г., Проблеми на официалното нормативно тълкуване на правото в Руската федерация  (http://www.advo.irk.ru/57-problemy-oficialnogo-normativnogo-tolkovaniya-prava-v-rossijskoj-federacii.html) и цитираните там Пиголкин А. С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения. С. 71-72; Сырых В. М. Теория государства и права. М., 1998. С. 233; Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 1999. С. 283. Вж. и чл. 57 от Законопроекта за нормативните правни актове в Руската федерация (https://www.eg-online.ru/document/law/269126/); Вж. И Неновски, Н. Конституцията. Актуални въпроси на теорията и практиката. С.: 2002 г., стр. 45 и сл. Обратното становище поддържа Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 1999. стр. 501-502, според когото щом това правомощие не е изрично предвидено за органа на законодателната власт, то то не може да се счита за подразбиращо се, а също така и авторът вижда нарушение на принципа на разделение на властите в осъществяването на функциите по правотворчество и тълкуване (според него функциите са различни). Авторът обаче не взема отношение по въпроса за тълкуването, когато то не е предоставено на нито един орган, нито пък аргументира накърняването на принципа на разделението на властите.

[31]   Виждането, че НС може да тълкува своите закони и това тълкуване трябва да бъде осъществено във формата на закон се поддържа и от Конституционния съд (КС) в решение № 2 от 1994 г.: „Народното събрание може да дава задължително тълкуване на закон или законови разпоредби, но това трябва да стане в законова форма чрез приемането на тълкувателен закон, изясняващ, поясняващ или допълващ тълкувания закон.“  Също и решение № 13 от 2001 г. на КС. Виждането, че крайният тълкувателен акт на НС не трябва да е закон, а ненормативен акт, застъпва проф. Стефан Стойчев, но той не приема, че тълкувателният акт съдържа правна норма, а само изяснявал правилото за поведение. Вж. Стойчев, Ст. Конституционно право, Пето допълнено издание. С: 2002 г., стр. 454. Така и  Русчев, Ив. Нормативните актове – източник на частното право. С.: 2008 г., стр. 135-140.