Допустим ли е мълчалив отказ по чл. 135, ал. 3 от ЗУТ?

(Преглед на съдебната практика)

По своята правна характеристика индивидуалните административни актове по Закона за устройство на територията (ЗУТ) не се различават съществено от легалното съдържание на понятието по общата разпоредба на чл. 21, ал. 1 от АПК, но това не означава, че се покриват напълно. Индивидуалният административен акт по ЗУТ се различава от дефиницицията по чл. 21, ал. 1 от АПК по начина на изразяване на властническото волеизявление, като то може да бъде само изрично, в писмена форма или във формата на мълчалив отказ. Институтът на мълчаливото съгласие (макар и предвиден в ЗУТ) не намира приложение при издаването на индивидуални административни актове по този специален закон. Изричното писмено волеизявление може да удовлетворява искането за издаване на акт или да съдържа изиричен писмен отказ. Тук е моментът да се спомене, че изричните административни актове се издават в писмена форма и задължително се мотивират, съобразно изискването на разпоредбата на чл. 59, ал. 1 от АПК.
Изричните и мълчаливи откази по ЗУТ са възможни единствено като разновидност на актовете по чл. 214, т.1 и т. 2, но не и по т. 3. Бездействието на компетентния по този специален закон орган да издаде или изрично да откаже издаването на административен акт предстатвлява мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 от АПК. Въпросът, поставен и като заглавие на настоящото изложение, е провокиран от срещано разминаване в съдебната практика по отншение на мълчаливите откази, като някои съдебни състави приемат, че по определени текстове от ЗУТ са допустими само изрични, но не и мълчаливи откази. Става дума за Решение № 4537 от 06. 08. 2012 г. по адм.д. № 8406/2011 г. на Административен съд София – град. Делото е образувано по жалба срещу мълчалив отказ на главния архитект на Столична община да издаде мотивирано предписание за изработване на проект за изменение на подробен устройствен план за урегулиран поземлен имот по плана на гр. София. Съдът приема, че съгласно прилжимата норма на чл. 135, ал. 1 и ал. 3 от ЗУТ лицата по чл. 131 могат да правят искания за изменение на устройствените планове с писмено заявление до кмета на общината, който в 14-дневен срок от постъпване на заявлението допуска с мотивирано предписание или отказва да се изработи проект за изменение на плана. По нататък съдът указва, че в чл. 135, ал. 4 е предвидено, че актът с който се допуска или се отказва да се допусне устройствената процедура се издава след становище на органите, изрично и изчерпателно посочени в т. 1 – т. 3. „От анализа на цитираните норми следва извод, че единствената призната от закона възможност за процедиране на отправено до него искане за допускане да се изработи проект за изменение на действащия ПУП е чрез постановяване на изричен акт – МОТИВИРАНО предписание или отказ, обективиран в Заповед, съгласно чл. 135, ал. 4 ЗУТ. Настоящият решаващ състав приема, че изискването за писмено мотивирано произнасяне е условие за законосъобразност на акта. Мълчалив отказ по чл. 135, ал. 3 ЗУТ е недопустим, поради което само на това основание същият подлежи на отмяна. С оглед характера на уредените обществени отношения и целта на приложимия материален закон съдът приема, че разпоредбата на чл. 135, ал. 3 ЗУТ императивно задължава административния орган да се произнесе с мотивирано предписание или съответно отказ..” На базата на тези доводи съдебният състав приема, че мълчаливият отказ на главния архитект на Столична община да издаде мотивирано предписание по заявлението на жалбоподателя е незаконосъобразен и следва да бъде отменен, а преписката върната на компетентния административен орган за произнасяне по същество с надлежен акт – мотивирано предписание или отказ.
Това становище трудно би могло да бъде споделено, най – малкото защото в разпоредбите на чл. 214 от ЗУТ не се съдържа такова разграничение относно отказите. Също така преди изменението от 26.11.2012 г. в приложимата редакция на тази правна норма в ЗУТ се предвиждат две възможни форми на волеизявлението на административния орган: мотивирано предписание или отказ. Тълкувайки използвания от законодателя израз може да се стигне до извода, че прилагателното „мотивирано” се отнася до административния акт, наречен предписание. Такова тълкуване относно отказа, който може да бъде изричен или мълчалив, не може да бъде направено. Тоест прилагателното „мотивирано” не се отнася до отказа. В подкрепа на изложеното е и Определение № 3173 от 11.03.2010 г. по адм. дело № 14503/2009 г. на ВАС, постановено в производството по чл. 229 и сл. от АПК, образувано по частна жалба против определение на Административен съд – Бургас, с което е оставена без разглеждане жалба срещу мълчалив отказ на кмета на община Бургас за издаване на мотивирано предписание за изработване на проект за изменение на плана по чл. 135, ал. 3 ЗУТ. В това определение на ВАС четем, че „ съгласно чл. 135, ал. 3 ЗУТ срокът за произнасяне на кмета е 14-дневен от постъпване на заявлението за изменение на ПУП. Този срок е инструктивен и компетентният административен орган може да се произнесе и след него. Но изтичането му има значение за начало на срока за обжалване на мълчаливия отказ. Този срок съгласно специалната норма на чл. 215, ал. 4 ЗУТ е 14-дневен. В случая не намира приложение общата норма на чл. 149, ал. 2 АПК предвиждаща едномесечен срок за обжалването на мълчаливия отказ от изтичането на срока, в който административния орган е бил длъжен да се произнесе. Уредбата на АПК е неприложима, доколкото в ЗУТ е предвиден специален срок за оспорване на актовете по този закон.” В този смисъл е и Решение № 723 от 21.12.2013 г. по адм. д. 885/2013 г. на Административен съд – Пазарджик, в което съдебния състав приема, че „ Законът за устройство на територията е специален спрямо общия АПК, като в Глава седма от ЗУТ „Създаване, одобряване и изменение на устройствените схеми и планове”, липсва предвидена възможност, респективно задължение, аналогични на чл. 30, ал. 2 от АПК, според която разпоредба административният орган следва да уведоми заявителя за отстраняване на недостатъците на искането. Не е регламентирана и възможност да се прекратява образувано административно производство, свързано с устройство на територията при неотстранени нередовности на искането. В специалния закон липсва препращаща към АПК разпоредба във връзка с процедурата по издаване на актове по отношение на устройствените планове, поради което разписания в чл. 135, ал. 3 ЗУТ срок е преклузивен и непроизнасянето на органа в този срок е равно на мълчалив отказ да се допусне изработването на проект за изменение на плана. С оглед на посочените по-горе факти и правни доводи, съдът счита, че в случая е налице формиран мълчалив отказ по подаденото заявление от 01.10.2013 г., тъй като в 14-дневния срок по чл. 135, ал. 3 от ЗУТ от постъпване на заявлението, компетентния орган не се е произнесъл изрично.” В тази насока е и Решение № 13 от 06.03.2015 г. по адм. д. № 16/2015 г. на Административен съд – Шумен. „Предмет на оспорване е мълчалив отказ на кмета на община Шумен да издаде Заповед по чл.135, ал.3 ЗУТ. Жалбата е подадена от легитимирани да обжалват лица и в рамките на законоустановения срок, поради което същата е допустима. Заявлението за издаване на заповед по чл.135, ал.3 от ЗУТ е подадено на 12.12.2014г., като съгласно същата разпоредба административният орган е следвало да се произнесе по него в срок до 29.12.2014г. (14-дневният срок изтича в неприсъствен ден, а приетата от съда дата представлява първият следващ присъствен ден), от която дата за жалбоподателите е започнал да тече срокът за обжалване на формирания мълчалив отказ. Мълчаливият отказ на кмета на Община Шумен да издаде Заповед по чл.135, ал.3 от ЗУТ, съставлява акт, подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност. Съгласно трайната практика на ВАС по жалба против мълчалив отказ на административен орган да издаде искания административен акт, съдът се произнася по законосъобразността му с оглед на всички фактически и правни предпоставки, обуславящи претендираното право, като изхожда от предполагаемите съображения, мотивирали административния орган да не уважи искането. Този извод произтича и от разпоредбата на чл.58, ал.1 от АПК, която приравнява мълчаливия отказ на изричен такъв. Ето защо, настоящият състав счита, че при преценка материалната законосъобразност на обжалвания мълчалив отказ, е необходимо да се установи наличието, респективно липсата на предвидените в закона обстоятелства, налагащи издаване на Заповед по чл.135, ал.3 от ЗУТ, с която да се разреши изработване на проект на изменение на ПУП.“
В същия смисъл е и Определение № 78 от 03.05.2012 г. по адм. д. № 7230 на Администратвен съд – Смолян, в което се приема, че „ съгласно чл. 135, ал. 3 ЗУТ срокът за произнасяне е 14-дневен от постъпване на заявлението за изменение на ПУП. Този срок е инструктивен и компетентният административен орган може да се произнесе и след него. Но изитчането му има значение за начало на срока за обжалване на мълчаливия отказ. Този срок съгласно специалната норма на чл. 214, ал. 4 ЗУТ е 14-дневен”. В този ред на мисли при субсидиарното прилагане на императивната разпоредба на чл. 59, ал. 1 АПК изискването за „мотивиране на предписанието” не следва разширително да се отнася като предпоставка за недопустимост на мълчалив отказ по тази правна норма.