ПРЕГЛЕД НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА по въпроса за дължимостта на обезщетения за вреди във връзка с обявената с Решение № 13 на КС на РБ – бр. 65 от 2014г. за противоконституционна разпоредба на чл. 35а от ЗЕВИ

Въпросът за правната същност на определяните с различни закони такси за услуги от административен характер за гражданите и бизнеса многократно е бил предмет на задълбочени изследвания. Но така или иначе, докато се реши от една страна дали дадена разпоредба, определяща както дължимостта на дадена такса, нейния размер или кръга от субекти, които следва да я дължат, подлежи на корекция, преминава период от време, през който същата представлява нормативно установено задължение за своите адресати. И в тази връзка често се получава така, че вместо в хода на предварителното обсъждане, когато въвеждането й е на етап законопроект, да се изяснят ключовите въпроси дали въобще същата следва да се дължи на легитимно правно основание, или дали въобще е съвместима с Конституцията, този въпрос се решава на един много по-късен етап. И в случай, че това не е така, става много сложно. На подобна ситуация съм решил да се спра в следващите редове.

С точки 2 и 3 от §6 от заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България от 2014 г. (обн. ДВ, бр. 109 от 20.12.2013 г., в сила от 01.01.2014 г.) е бил създаден раздел V в глава четвърта от Закона за енергията от възобновяеми източници /ЗЕВИ/ – Такса за производства на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия, и са били приети чл.35а, ал. 1, 2 и 3, чл. 35б, ал. 1, 2, 3 и 4, чл. 35в, ал. 1, 2 и 3 и чл.73, ал. 1, 2, 3 и 4 от ЗЕВИ. С посочените текстове е било въведено задължение за събиране на такса за производство на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия в размер на 20% от преференциалната цена по чл. 31, ал. 1 от ЗЕВИ, без ДДС. Таксата се е удържала и внасяла от обществения доставчик („НЕК“ ЕАД), съответно крайните снабдители („ЧЕЗ Е. Б. “ АД, „ЕВН Б. Е. “ ЕАД и „Е. П. П. “ АД), които са имали задължения да подават месечна справка в Комисията за енергийно и водно регулиране /КЕВР/ и да превеждат удържаните такси в срок до 15-то число на месеца, следващ тримесечието, за което се отнася съответната справка. Таксата е била внасяна по бюджетна сметка на КЕВР.

С Решение № 13 от 31.07.2014 г. на Конституционния съд на Република България по к. д. № 1/2014 г. е била обявена противоконституционността на точки 2 и 3 от § 6 от заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България, с които са били създадени чл. 35а, ал. 1, 2 и 3, чл. 35б, ал. 1, 2, 3 и 4, чл. 35в, ал. 1, 2 и 3 и чл. 73, ал. 1, 2, 3 и 4 от ЗЕВИ. Решението е било обнародвано в Държавен вестник, бр. 65 от 06.08.2014 г. и съгласно разпоредбата на чл. 151, ал. 2 от Конституцията е влязло в сила 3 дни след обнародването – на 10.08.2014 г. С обявяване на разпоредбите за противоконституционни, считано от 10.08.2014 г., е отпаднало задължението на обществения доставчик, съответно крайните снабдители, за удържане на таксата от производителите на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия и за внасянето й в КЕВР, съответно превеждането в държавния бюджет. Отменена е била и процедурата за подаване на тримесечни справки, съответно за превеждане на таксата в държавния бюджет.

И с оглед на гореизложеното възниква големия въпрос, какво следва да стане със сумите, удържани от производителите на електрическа енергия от вятърна и слънчева енергия, дали същите следва да бъдат възстановени като платени въз основа на отпаднало основание с оглед обявяването като противоконституционни на разпоредбите, които ги въвеждат, респективно дали следва да се дължат като вреди на общо основание. В тази връзка, съдилищата са били сезирани с редица претенции за заплащането на удържаните като такса на основание чл. 35а от ЗЕВИ суми, за периода, през който разпоредбата е била действащо право.

В Решение № 100051 от 24.04.2017 г. на СРС по гр. д. № 30942/2016 г. е разгледана предявена претенция по обективно съединени в условията на евентуалност искове, с които се претендира от Държавата – Република България, представлявана от Министъра на финансите, сумата от 20 163.52 лв., представляваща удържана на основание § 6, т.2 и т.3, вр. чл. 35а – чл.35в от Закона за възобновяемите енергийни източници такса в размер на 20% от приходите за периода 01.01.2014 г. – 09.08.2014 г., с която сума ответникът се е обогатил, ведно със законната лихва, считано от предявяване на иска – 08.06.2016 г. до окончателното изплащане. В мотивите на съдебния акт, решаващият състав приема на първо място, че въведената с чл. 35а от ЗЕВИ такса има характера на държавна такса, с оглед на което плащането на държавна такса е публичноправно задължение и отношенията между субектите – Държавата и финансово задълженото лице – са на власт и подчинение, в който случай правилата за неоснователното обогатяване не са приложими, тъй като липсва равнопоставеност на субектите. По-нататък в мотивите си, съдът е приел, че за вреди в подобни хипотези отговорност носи държавата, съгласно общия принцип на чл.7 от КРБ, чиито норми имат непосредствено действие /чл. 5, ал. 2 КРБ/. Част от хипотезите за отговорността на държавата за вреди са уредени в специалния Закон за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/. Когато тази отговорност не може да бъде реализирана по ЗОДОВ /специалния закон, уреждащ отговорността на държавата, при участие в процеса на съответните държавни органи, като нейни процесуални субституенти/, отговорността за вреди се реализира на основание чл. 49 ЗЗД. Тази теза е развита в Решение № 133 от 29.06.2016 г. по гр. д. № 5002/2014 г. на ВКС, ІІІ г.о. В него се застъпва и тезата, че за надлежната процесуална легитимация на държавата са достатъчни твърденията, че ищецът я намира за длъжник по деликтно вземане. Извън хипотезите на чл. 1 и чл. 2 ЗОДОВ, отговорността за други незаконни актове и действия на държавни органи може да се реализира по реда на общото гражданско законодателство – чл. 49 ЗЗД, като допустимо е отговорността по чл. 7 от КРБ да се осъществи и по реда на чл. 49 ЗЗД, както срещу държавата, така и срещу съответното държавно учреждение. Прието е, че народните представители от 42-рото Народно събрание, с действията си от 04.12.2013 г. по приемане на цитираните законови разпоредби, са нарушили разпоредбите на чл. 60, ал. 1 и чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията, които нарушения обуславят наличието на противоправност, като елемент от деликтния състав на чл. 49 ЗЗД, респ. наличието на незаконен акт по смисъла на чл. 7 КРБ. Тази противоправност именно е установена с решението на КС, с което посочените разпоредби са обявени за противоконституционни.

В Решение №479 от 12.03.2019 г. на СГС по т. д. № 1476/2018 г., обаче, по този въпрос е застъпено противоположно становище. Там е прието, че Конституцията на РБ, изградена върху утвърдени принципи и ценности и произтичаща от реализирания народен суверенитет (учредителна власт) не предвижда имуществена отговорност на държавата в този случай – поради действия на законодателната власт, като учредена власт, при приемане на законите. Отговорността на държавата е за незаконни актове и действия, а не противоконституционни (чл. 7 от Конституцията). Възникналите правни последици от акта, обявен за противоконституционен, евентуално могат да се уредят от органа, който ги е постановил (чл. 22 от ЗКС). Посочено е, че от установения в страната конституционен модел следва, че противоконституционният закон действа до отмяната му. Подобно е разрешението и в други държави (Австрия, Италия) и то е свързано с правната сигурност и предвидимост, възприети в Конституцията като базови ценности. В решението е възприето също така, че отговорността в случай от приемането на противоконституционни разпоредби следва да се различава от отговорността на държавата по чл. 4, § 3 от ДЕС за вреди, причинени от нарушение на правото на Европейския съюз.

Така че във връзка с горното може би следва да си отговорим на въпроса, каква е разликата между незаконния акт и противокоституционния такъв. Принципът на чл. 7 от Конституцията въвежда правната рамка, съгласно която вредите от всеки незаконен акт или действия следва да бъдат обезщетени. Така че, в тази връзка считам, че противоконституционният акт е вид незаконен акт, а не някаква различна категория, която стои извън принципа на чл. 7 от Конституцията. Това е така, тъй като няма правен способ, по който с оглед разпоредбата на чл. 22, ал.4 от Закона за конституционния съд, органът, издал акта, да следва в изрично регламентиран срок да уреди последиците от обявяването на противоконституционността. Така, макар и формално да съществува това задължение, липсата на изрично уреден срок кога то трябва да се извърши, му придава характера на една пожелателна разпоредба, чието изпълнение е бъдещо несигурно събитие.

Във връзка с горното ми се ще да коментирам и принципното положение, въведено с чл. 8, ал.3 от ЗОДОВ, съгласно който, когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага. С Тълкувателно решение № 2 от 27.06.2016 г. на ВАС по т. д. № 2/2015 г., ОСС, І и ІІ колегия, е прието, че вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението /действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен, не подлежат на обезщетяване по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Там също така е посочено, че правомощията по чл. 195, ал. 2 АПК са възложени на административния орган, приел порочния подзаконов нормативен акт, който в посочения от закона срок да се произнесе по всички правни последици както от унищожаемите, така и от нищожните ПНА. Законодателното уреждане в разпоредбата на чл.195, ал. 2 АПК на отделно производство пред административния орган по въпроса за правните последици от отменен или обявен за нищожен ПНА изключва възможността за разглеждане на претенциите в исково производство по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Макар в цитираното тълкувателно решение да става въпрос за подзаконови нормативни актове, аналогията е ясна – отношенията трябва да се уредят от органа, издал отменения или прогласения за нищожен акт. Но тук разликата е съществена – съгласно алинея 2 на чл. 195 от АПК, това трябва да стане в срок, не по-късно от 3 месеца от влизането в сила на съдебното решение. Докато в чл. 22 на Закона за конституционния съд подобна императивна норма в темпорално отношение липсва. На практика, ако се възприеме становището на съда в последното цитирано решение, означава, че правата на гражданите и юридическите лица са по-добре защитени в случай на незаконни подзаконови нормативни актове, отколкото в случаите на незаконни нормативни актове – там трябва да разчитат просто на добрата воля на законодателния орган. Предвид на изложеното и предвид на липсата на законово регламентирана процедура за защита правата на адресатите на отменените като противоконституционни разпоредби, до голяма степен остава спорен въпросът дали за претенциите им иск по ЗОДОВ е недопустим с оглед забраната на чл. 8, ал.3 от ЗОДОВ. До влизането в сила на законодателни норми изрично уреждащи обезщетението на засегнатите субекти, не считам, че иск по ЗОДОВ би бил недопустим. Още повече, че в коментираните случаи става въпрос за търсене на отговорност на основание разпоредба от Конституцията, а не от закон или указ. Дори и в хипотезата на търсене на отговорност от Държавата на основание чл.49 вр. чл.45 от ЗЗД не мисля, че това следва да се приема като специален ред, тъй като представлява общо деликтно основание за търсене на отговорност.

Въпреки, че въпросът на какво основание следва да се търси обезщетение за платените такси по обявената за противоконституционна разпоредба на чл. 35а от ЗЕВИ да е спорен в съдебната практика, считам, че е крайно време от страна на законодателния орган на Република България в лицето на Народното събрание да бъдат предприети действия съгласно указаното в чл.22 от ЗКС и връщането на платените като такса суми да бъде нормативно регламентирано. Не считам, че е от полза за някого години наред да се развиват дебати и спорове в съдебната практика, вместо въпросът да бъде ясно и изчерпателно уреден с приемане на релевантни законови разпоредби.

Автор: Александър Натов