През 1996г. в България бяха приети и обнародвани Закона за държавната собственост (ЗДС) и Закона за общинската собственост (ЗОС), които създадоха нормативна уредба на правния режим на обектите на държавната и общинската собственост, прогласени в чл. 17 ал. 4 от Конституцията на Република България (КРБ). С приемането на двата закона е забранено придобиването по давност на недвижими имоти, представляващи публична държавна и общинска собственост. Законите не съдържаха обаче забрана за придобиването по давност на недвижими имоти частна държавна и общинска собственост.
Така лицата, които през 1996г. са завладяли недвижими имоти частна държавна и общинска собственост през 2006г. са могли да придобият по давност собственост върху тези имоти. Тъй като, държавата и общините към този момент не са били готви с идентифициране и актуване на имотите – частна държавна и общинска собственост е приет Закон за допълнение на Закона за собствеността (Изм. – ДВ, бр. 105 от 2006 г.), с който е спряно теченето на придобивната давност.
Спирането на давностния срок се нарича моратотиум и се допуска при изключителни събития и то със закон. Мораториум в конкретната хипотеза представлява и спирането на теченето на придобивната давност по отношение на недвижими имоти – частна държавна и общинска собственост, уредено със Закон за допълнение на Закона за собствеността (Изм. – ДВ, бр. 105 от 2006 г.).[1]
Наложеният мораториум е бил продължаван с последващи Закони за изменение е допълнение на Закона за собствеността, приемани и обнародвани в Държавен вестник преди изтичането на съответния последно предвиден срок, както следва – ДВ бр. 113 от 2007 г., в сила от 31.12.2007 г.; изм., бр. 109 от 23.12.2008 г., в сила от 31.12.2008 г.; изм., бр. 105 от 2011 г., в сила от 31.12.2011 г.; ; изм. и доп., бр. 107 от 2014 г., в сила от 31.12.2014 г. Последният срок на мораториума изтичаше на 31.12.2017г.
В Държавен вестник (ДВ), бр. 7 от 19.01.2018г. бе обнародван Закон за изменение на Закона за собствеността (ЗИЗС), чиято единствена цел бе удължаване на срока по §1 ал. 1 от Закона за допълнение на Закона за собствеността (Изм. – ДВ, бр. 105 от 2006 г.; бр. 113 от 2007 г., в сила от 31.12.2007 г.; изм., бр. 109 от 23.12.2008 г., в сила от 31.12.2008 г.; изм., бр. 105 от 2011 г., в сила от 31.12.2011 г.; ; изм. и доп., бр. 107 от 2014 г., в сила от 31.12.2014 г.;) на спиране на теченето на придобивна давност срещу държавата и общините относно недвижими имоти – частна държавна и общинска собственост. Срокът, за който същата се счита спряна, е удължен до 31.12.2022г.
Особен интерес представлява разпоредбата на §2 от Заключителната разпоредба на ЗИЗС, която предвижда, че последният влиза в сила от 31.12.2017г.
Това е първият досега случай, в който законът, с който се продължава спирането на теченето на придобивната давност срещу държавата и общините, е обнародван след изтичане на последния предвиден краен срок и за който е предвидено изрично, че влиза в сила от една по-ранна от обнародването си дата – деня, в който е изтичал последният предвиден краен срок. Във всички предходни случаи на удължаване на срока за спиране, както казахме по-горе, съответните закони за изменение на Закона за собствеността са приемани и обнародвани преди срокът на спиране на придобивната давност да е изтекъл.
Възникват следните въпроси:
- Как би могла да се определи подобна правна техника, при която изрично, в отклонение от уредените в нормативната уредба общи правила, е предвидено, че един нормативен акт влиза в сила от дата, предхождаща датата на неговото обнародване в ДВ и дали в конкретната хипотеза е налице придаване на обратно действие на закона (обратна сила)?
- Дали определянето по този начин на влизането в сила (действие) на ЗИЗС не противоречи на разпоредби на Конституцията на Република България и Закона за нормативните актове?
В правната доктрина няма единодушие по въпроса какво представлява обратната сила на закона. Изразени са различни становища относно същността на понятието „обратна сила“. Едно от най-често споделяните е това на Йосиф Фаденхехт, според който „обратно правно действие на един закон може да означава само това, че под неговите норми трябва да се подведат и факти, извършени или настъпили преди влизането му в сила, за да придобият от него своята нова правна преоценка, като се обезсилва или изменя правната преценка която тия факти са добили от закона, при чието формално действие те са възникнали“. Според същия автор обратното действие не следва да се разбира като действие на закона от един минал момент, предхождащ влизането му в законна сила. Същественото за обратната сила е това, че на едни минали, вече осъществени юридически факти се дава нова правна преценка от новия граждански закон. Това мнение се споделя и от други теоретици.[2]
Малко по-различно становище е изразено от проф. Витали Таджер, според когото освен това, което Йосиф Фаденхехт определя като характерни белези на обратното действие на закона е това, присъщ белег на обратното действие е, че юридическият факт (новият закон) действа от един момент в миналото. Твърдението на проф. Витали Таджер не следва да се разбира в буквален смисъл, а именно, че новият закон влиза в сила на дата предхождаща датата на обнародването му. Действието на новия закон в миналото се изразява в това, че той преурежда правните последици на едни минали (вече настъпили) факти с правно значение.
В изложения дотук смисъл следва да се прави ясно разграничение между обратното действие на закона и действието на закона спрямо незавършени (висящи) към момента на влизането му в сила фактически състави занапред.
Дали обаче предвиждането, че ЗИЗС влиза в сила на дата преди датата на обнародването му, представлява по съществото си придаване на обратна сила на закона или не?
Вероятно целта на законодателя е била да придаде обратна сила на закона, тъй като по някакви причини ЗИЗС не е бил приет и обнародван преди 31.12.2017г. Законопроектът за ЗИЗС е внесен в Народното събрание на 22.12.2017г. и видно от същия идеята е била той да се приеме още през 2017г. Това се потвърждава и от мотивите към законопроекта, като в последния абзац от тях поради кратките срокове, е направен опит да се аргументира необходимостта да не се спази срока от 14 дни за обществени консултации (което представлява процесуално нарушение на процедурата по приемане на закона), за да може законът да се приеме и евентуално обнародва до 31.12.2017г. Това, обаче, не е направено.
ЗИЗС е приет в пленарна зала на първо и второ четене в един ден на 12.01.2018г. и на 19.01.2018г. е обнародван в ДВ.
Съгласно нормата на чл. 5 ал. 5 от КРБ „всички нормативни актове се публикуват. Те влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок“.
Видно от цитираната разпоредба, нормативните актове винаги влизат в сила след обнародването им, като по правило срокът за влизане в сила е тридневен след обнародването им, освен ако не бъде предвиден друг срок (очевидно след обнародването им). Ето защо, най-ранният момент, в който един нормативен акт може да влезе в сила е на датата на обнародването им. Немислимо и недопустимо по КРБ е нормативен акт да влиза в сила преди датата на обнародването му, както в разгледания по-горе случай със ЗИЗС.
Съгласно чл. 14 от Закона за нормативните актове (ЗНА) придаването на обратна сила на нормативен акт е изключение, а не принцип. Когато се придава обратна сила на нормативен акт, това следва да се извърши с изрична разпоредба, но не самоволно, а при зачитане на гражданските права и отчитане на последиците за гражданите в обществото. Във всеки случай обаче, придаването на обратното действие не означава да се предвиди дата на влизане в сила на нормативния акт, предхождаща датата на обнародването му. Придаването на обратно действие следва да се извърши по начин, по който да се даде яснота, че едни вече настъпили факти с правно значение няма да произведат присъщите им правни последици, а ще бъдат скрепени с различни, неприсъщи за тях правни последици.
В изложения смисъл е и Решение No 14 от 21.12.2010г. на Конституционният съд на Република България по к.д. No 17/2010г. (относно противоконституционността на §16 от ПЗР на Закона за изменение на Закона за Националния архивен фонд), в което четем: „недопустимо е да се твърди и не може да има обратно действие, независимо от основанията за това, в случаите, когато се обявява дата на влизане в сила на закон, предхождаща приемането и обнародването му, с който следва да се създадат нови юридически факти“.
Приложени към конкретно разглежданата хипотеза горните разсъждения водят до следните изводи.
Мораториумът върху теченето на придобивната давност срещу държавата и общините преди последния ЗИЗС (ДВ бр. 7 от 19.01.2018г.), е изтекъл на 31.12.2017г. Към този момент ново удължаване на срока не е било извършено – не е бил приет и обнародван нов ЗИЗС за удължаване на мораториума. Следователно, за периода от 01.01.2018г. най-рано до датата на обнародване на последния ЗИЗС (19.01.2018г.) придобивна давност срещу държавата и общините е текла. В този период от време е теоретически и практически възможно определени лица да са придобили право на собственост върху държавни или общински имоти, при което собствеността върху тези имоти се е трансформирала в частна собственост на оригинерно правно основание. Това са лица, в полза на които до налагане на мораториума със ЗИЗС (Изм. – ДВ, бр. 105 от 2006 г.) е изтекла по-голямата част от придобивната давност (например, ако до преди спирането на давността през 2006г. е изтекъл срок от най-малко 9 години, 11 месеца и 12 дни).
С предвиждането на §2 от ЗР на ЗИЗС (ДВ бр. 7 от 19.01.2018г.), че последният влиза в сила от 31.12.2017г. законодателят de facto засяга едно абсолютно по своя правен характер благо – правото на частна собственост на посочените в предходния параграф лица, което е противоконституционно.
На първо място, чл. 4 ал. 1 от КРБ предвижда, че „Република България е правова държава“. Засягането на правото на частна собственост по описания по-горе начин противоречи на изискването за правна сигурност, съставляваща елемент от съдържанието на принципа на правовата държава. Вярно е, че в КРБ няма забрана материалният гражданско-правен закон да има ретроактивно действие, но съгласно чл. 14 от ЗНА то е изключение, а не принцип и предвиждането му следва е обосновано от наличието на някакъв force-majeure, а не следствие на бездействието на държавата сама да зашити интереса си като приеме своевременно закон за удължаване на спирането на придобивната давност. В случая с § 2 от ЗР ЗИЗС се преуреждат правоотношения, с които се посяга върху придобити права, което създава опасност за доверието в българското право и в стабилността на законовата уредба у нас.
На следващо място, § 2 от ЗР ЗИЗС е противоконституционен и поради това, че според чл. 17 ал. 3 от КРБ „частната собственост е неприкосновена“. Неприкосновеността на частната собственост се изразява в това, че държавата следва да осигури адекватни средства за защитата й от посегателствата върху нея от всеки, включително като се предпазва и от това самата тя да извършва посегателства върху нея.
На практика, правната последица от предвиждането на §2 от ЗР на ЗИЗС (ДВ бр. 7 от 19.01.2018г.) се изразява в принудително отнемане в полза на държавата и общините на
придобитата от определени лица собственост върху имоти частна държавна или общинска собственост.
Съгласно чл. 17 ал. 5 от КРБ „принудително отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само въз основа на закон при условие, че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение“.
Видно от цитираната разпоредба на чл. 17 ал. 5 от КРБ принудителното отчуждаване на собственост в полза на държавата може да бъде осъществено само при наличие на кумулативно предвидените в същата предпоставки, които тук само ще бъдат маркирани, както следва:
- актът на отчуждаване (индивидуален) да е „въз основа на закон“;
- отчуждаването да е за държавни и общински нужди, които „не могат да бъдат задоволени по друг начин“
- предоставяне на „предварително и равностойно обезщетение“ на засегнатите лица.
Няма никакво съмнение, че §2 от ЗР на ЗИЗС има отчуждително действие. Правото на собственост е придобито и принадлежи на друго лице (частноправен субект), различно от държавата, и отнемането му е допустимо само при спазване на условията, предвидени в чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Твърдението, че с нормата не се отнема право на собственост, а само се преуреждат възникнали правоотношения с обратна сила, е невярно и безсмислено. Преуреждането е само законодателен подход. Правният ефект (и целта) на това преуреждане е тъкмо отнемането на правото на собственост, което съответен частноправен субект е придобил законосъобразно.[3]
В конкретния случай, изброените предпоставки не са налице в тяхната цялост, тъй като не става въпрос за задоволяване на държавни и общински нужди, които не могат да бъдат задоволени по друг начин (тъй като държавата и общината са бездействали и не могат да черпят права от собственото си бездействие да защитят правата и интересите си), както и не е налице заплащане на равностойно и предварително обезщетение. Предварително е обезщетението, когато е изплатено преди отнемането на правото на собственост. Такова обезщетение нормата не предвижда. Абстрактната в случая възможност за обезщетяване на настъпилите вреди, след водене на продължителни дела с неясен край, по никакъв начин не може да замени конституционното изискване за предварително и равностойно обезщетение.
С оглед на направения дотук анализ би следвало да се направи извод, че с нормата на §2 от ЗР на ЗИЗС не се постига обратна сила (обратно действие) на закона, тъй като начинът по който законодателят се е опитал на направи това противоречи на правилата на чл. 5 от КРБ относно влизането в сила и действието на правните норми. Въпреки това, дори хипотетично да се приеме, че нормата на §2 от ЗР на ЗИЗС постига обратно действие на закона, то чрез нея се засягат придобити вече права (право на собственост) и следва да се обсъди, дали тяхната защитимост се конкурира с други конституционно гарантирани начала или права. Правото на собственост като абсолютно вещно право може да бъде ограничавано, когато е налице force-majeure или интерес от по-висша степен, какъвто е държавният интерес, не може да бъде удовлетворен по друг начин, и то при определени условия – чл. 17, ал. 5 от Конституцията. В случая хипотезата на отчуждаване за държавна нужда по чл. 17, ал. 5 от КРБ не е налице, защото не би могло да се обоснове държавна нужда при бездействие на държавата и общината да защитят интересите си.
Автор:Калин Добрев, юрисконсулт и докторант в ИДП при БАН
[1] Стоянов., В. „Придобиване по давност“ 2014г., БАН – ИДП, стр. 63
[2] Василев, Л., „Действието на новите граждански закони към заварени правоотношения според законодателството на преходния период в НРБ, НИПИ, 1953г. кн 1-2, 1954г., кн. 1;
[3] В този смисъл е Решение № 7 от 10.04.2001 г. на КС на РБ по конст. д. № 1/2001 г.
Подобни статии
Закрилни норми за потребителите на кредитни услуги, уредени в Закона за кредитите за недвижими имоти на потребители (Обн., ДВ, бр. 59 от 29.07.2016 г.)
ПО НЯКОИ ВЪПРОСИ ОТНОСНО ДДС – ТРЕТИРАНЕТО НА БЕЗВЪЗМЕЗДНОТО ИЗГРАЖДАНЕ НА ОБЕКТИ – ПУБЛИЧНА ОБЩИНСКА СОБСТВЕНОСТ
ЗА ФАКТИЧЕСКИЯ СЪСТАВ НА ПРИДОБИВНАТА ДАВНОСТ
За приложното поле и значението на правото на предпочитание по смисъла на чл. 33, ал. 2 от Закона за собствеността като предпоставка за придобиване на вещни права
СКЛЮЧВАНЕ НА ДОГОВОРИ ЗА КРЕДИТ ЗА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ НА ПОТРЕБИТЕЛИ ПРИ ПРЕДВАРИТЕЛНО УСТАНОВЕНИ ОТ КРЕДИТОРА ОБЩИ УСЛОВИЯ
