dokumenti-prestaplenie

I. Конституцията на Република България от 1991 г. /КРБ/, действаща и днес, е резултат от развитието на съвременния демократичен конституционализъм /неоконституционализъм/ и е еманация на неговите основни принципи, елементи и характеристики. В КРБ са предвидени множество принципи, които са изключително важни за развитието и утвърждаването на демократичността в Република България. Тези принципи са в основата на изграждането на правната система на страната и в създаването на правните норми /фундаментален, съзидателен, устройствен елемент/ и в същото време са на върха на правната система, изпълнявайки ролята на последна защитна линия пред посегателствата срещу основните права и свободи на лицата /пряк защитен, корекционен елемент/. Вторият елемент се проявява, когато не е бил зачетен първият – например в закона е налице празнота, която може да бъде преодоляна единствено чрез прилагане на конституционните принципи, или когато в конкретния случай е приложима противоконституционна разпоредба, като тогава тази противоконституционна разпоредба следва да бъде игнорирана и правилото за поведение трябва да бъде изведено от принципите на Конституцията.

II. Сред основните принципи, съдържащи се в Конституцията на Република България, са принципът на разделение на властите /чл. 8 от КРБ/, принципът на народния суверенитет /чл. 1, ал. 2 и ал. 3 от КРБ/, принципът на правовата държава /Преамбюл на КРБ и чл. 4, ал. 1 от КРБ/, принципът на социалната държава /Преамбюл на КРБ/, принципът на политическия плурализъм /чл. 11 от КРБ/, принципът на върховенството на Конституцията /чл. 5, ал. 1 от КРБ/, принципът на непосредственото действие на разпоредбите на Конституцията /чл. 5, ал. 2 от КРБ/ и други.

III. В настоящата статия ще бъде разгледан и анализиран принципът на правовата държава, обективиран в Преамбюла на КРБ и в чл. 4, ал. 1 от основния закон, като акцентът ще бъде поставен върху разкритите от българския Конституционен съд /КС/ аспекти на принципа, които се проявяват в областта на изискванията към съдържанието и действието на законовите разпоредби.

IV. Съгласно чл. 4, ал. 1 от КРБ, Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната.

V. На първо място следва да се отбележи, че Конституционният съд в своята практика е имал възможност да изследва и разкрие голям брой аспекти от многопластовия конституционен принцип на правовата държава (Решение № 13 от 1993 г. по к. д. № 13/1993 г., Решение № 9 от 1994 г. по к. д. № 11/1994 г., Решение № 21 от 1995 г. по к. д. № 18/1995 г., Решение № 9 от 1996 г. по к. д. № 9/1996 г., Решение № 22 от 1996 г. по к. д. № 24/1996 г., Решение № 7 от 1998 г. по к. д. № 5/1998 г., Решение № 22 от 1998 г. по к. д. № 18/1998 г., Решение № 17 от 1999 г. по к. д. № 14/1999 г., Решение № 5 от 2000 г. по к. д. № 4/2000 г., Решение № 14 от 2000 г. по к. д. № 12/2000 г., Решение № 4 от 2001 г. по к. д. № 15/2000 г., Решение № 7 от 2001 г. по к. д. № 1/2001 г., Решение № 17 от 2001 г. по к. д. № 13/2001 г., Решение № 6 от 2002 г. по к. д. № 9/2002 г., Решение № 5 от 2002 г. по к. д. № 5/2002 г., Решение № 6 от 2003 г. по к. д. № 23/2002 г., Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г., Решение № 7 от 2006 г. по к. д. № 6/2006 г., Решение № 8 от 2006 г. по к. д. № 7/2006 г., Решение № 4 от 2008 г. по к. д. № 4/2008 г., Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г., Решение № 1 от 2010 г. по к. д. № 14/2009 г., Решение № 11 от 2010 г. по к. д. № 13/2010 г., Решение № 13 от 2010 г. по к. д. № 12/2010 г., Решение № 14 от 2010 г. по к. д. № 17/2010 г., Решение № 9 от 2011 г. по к. д. № 7/2011 г., Решение № 10 от 2011 г. по к. д. № 6/2011 г., Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г., Решение № 14 от 2014 г. по к. д. № 12/2014 г., Решение № 9 от 2016 г. по к. д. № 8/2016 г., Решение № 1 от 2017 г. по к. д. № 6/2016 г., Решение № 3 от 2017 г. по к. д. № 11/2016 г., Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г., Решение № 6 от 2017 г. по к. д. № 15/2016 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г., Решение № 10 от 2017 г. по к. д. № 10/2016 г., Решение № 1 от 2018 г. по к. д. № 3/2017 г., Решение № 3 от 2018 г. по к. д. № 9/2017 г., Решение № 4 от 2018 г. по к. д. № 14/2017 г., Решение № 5 от 2018 г. по к. д. № 11/2017 г., Решение № 8 от 2018 г. по к. д. № 13/2017 г., Решение № 9 от 2018 г. по к. д. № 5/2017 г., Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1/2018 г., Решение № 13 от 2018 г. по к. д. № 3/2018 г., Решение № 14 от 2018 г. по к. д. № 12/2017 г., Решение № 17 от 2018 г. по к. д. № 9/2018 г. и др.). Към настоящия момент са постановени около 397 решения на КС, а съдът се е позовавал на принципа на правовата държава в около 167 от тях, което статистически прави приблизително 42 % от всички решения на съда.

VI. Конституционният съд дава своеобразна дефиниция на принципа на правовата държава. Съгласно тази дефиниция, принципът на правовата държава се изразява в упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г., Решение № 7 от 2005 г. по к.д № 1/2005 г., Решение № 4 от 2014 г. по к.д. № 12/2013 г. и Решение № 10 от 2016 г. по к.д. № 3/2016 г.). В теорията се поддържа, че общото съдържание на принципа на правовата държава е универсалната и еднаква задължителност на правото за всички юридически субекти при осъществяване на държавното управление и в реализацията на основните права на човека.[1] В Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г. Конституционният съд посочва, че Конституцията не дава изчерпателен и системно подреден каталог на различните аспекти, по които законодателната дейност трябва да се осъществява в правовата държава. Според този висш държавен орган те могат да бъдат извлечени от логиката и системата на началата, на които Конституцията се основава.

VII. В своята юриспруденция Конституционният съд е възприел разбирането, че правовата държава следва да се разглежда в два аспекта – формален и материален. Формалният аспект се състои в изискването за спазване на принципа на правната сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения, а материалният се отнася до така наречената от конституционната юрисдикция материална справедливост (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г., Решение № 13 от 2018 г. по к. д. № 3/2018 г., Решение № 4 от 2014 г. по к.д. № 12/2013 г., Решение № 10 от 2016 г. по к. д. № 3/2016 г., Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г., Решение № 4 от 2019 г. по к. д. № 15/2018 г., Решение № 14 от 2018 г. по к. д. № 12/2017 г., Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г., Решение № 3 от 2017 г. по к. д. № 11/2016 г. и др.). В теорията концепцията за формалната и материалната правова държава също е широко застъпена[2].

VIII. Един от основните компоненти на формалната правова държава според практиката на КС е правната сигурност на законодателните решения. Правната сигурност се проявява в много измерения и поради тази причина е трудно да се даде дефиниция за нея, като ако такава бъде създадена, тя би била неизчерпателна. Множество аспекти на правната сигурност са разкрити от КС. Тук трябва да се има предвид, че правната сигурност е свързана неразривно с останалите компоненти на формалната правова държава, а именно последователността, предвидимостта и стабилността на законовите разпоредби и затова тези четири компонента ще бъдат разгледани заедно в настоящото изложение. Съгласно трайната практика на Конституционния съд „законосъобразността на държавното управление е конституционно изискване, което го прави предвидимо, а това е предпоставка за правната сигурност.“ Съдът добавя също, че „правната сигурност и стабилност са характеристики на правовата държава, която изисква трайно и последователно законодателно регулиране на обществените отношения“. В този смисъл са Решение № 1 от 2005 г. по к. д.  № 8/2004 г., Решение № 7 от 2005 г. по к. д. № 1/2005 г., Решение № 3 от 2008 г. по к. д.  № 3/2008 г., Решение № 3 от 2017 г. по к. д. № 11/2016 г. и др. В Решение № 10 от 2012 г. по к. д. № 15/2011 г. КС твърди, че предвидимостта е изискване към формирането и осъществяването на законодателната политика. Според него „предвидимостта на правното регулиране е признак на правната сигурност, а оттук – и на самата правова държава“. В същото решение Конституционният съд добавя, че предвидимостта като признак на правната сигурност не следва да се абсолютизира, тъй като съвременният конституционализъм не съдържа изрично такова изискване към законодателя. Тук следва да се допълни още, че правната сигурност е неразривно свързана с принципа на върховенството на правото. Например в Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г. и в Решение № 5 от 2018 г. по к. д. № 11/2017 г. Конституционният съд посочва, че правната сигурност се проявява като съществен елемент на върховенството на правото както на национално, така и на общностно ниво.

IX. На първо място, правната сигурност изисква законовите разпоредби да са ясни, точни, непротиворечиви, достъпни, разбираеми, прецизни, недвусмислени и взаимносвързани (Решение № 9 от 1994 г. по к. д. № 11/1994 г., Решение № 5 от 2000 г. по к. д. № 4/2000 г., Решение № 5 от 2002 г. по к. д. № 5/2002 г., Решение № 12 от 2003 г. по к. д. № 3/2003 г., Решение № 3 от 2012 г. по к. д. № 12/2011 г., Решение № 8 от 2012 г. по к. д. № 16/2011 г., Решение № 2 от 2013 г. по к. д. № 1/2013 г., Решение № 4 от 2013 г. по к. д. № 11/2013 г., Решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9/2013 г., Решение № 1 от 2014 г. по к. д. № 22/2013 г., Решение № 2 от 2015 г. по к. д. № 8/2014 г., Решение 3 от 2016 г. по к. д. № 6/2015 г., Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г., Решение № 3 от 2017 г. по к. д. № 11/2016 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г., Решение № 17 от 2018 г. по к. д. № 9/2018 г., Решение № 5 от 2019 г. по к. д. № 12/2018 г.). Правната уредба следва да е ясна, вътрешносвързана и безпротиворечива (Решение № 3 от 2012 г. по к. д. № 12/2011 г., Решение № 1 от 2018 г. по к. д. № 3/2017 г.). Тези елементи на правната сигурност, като част от по-широкия принцип на правовата държава, се откриват и в теорията[3]. В Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г. Конституционният съд посочва, че яснотата на законовите норми означава, че те трябва да бъдат достъпни за адресата, да не оставят съмнения относно съдържанието на предоставяни права и свободи, както и на налаганите задължения. В Решение № 7 от 2016 г. по к. д. № 8/2015 г. съдът отбелязва, че законът трябва да бъде формулиран по такъв начин, че правните субекти да са в състояние да разчетат предписания модел на поведение.

X. От изискването за яснота, точност, прецизност и непротиворечивост на законовите норми още в Решение № 9 от 1994 г. по к. д. № 11/1994 г. КС е стигнал до един важен извод – създаването на противоречиви, взаимноизключващи се и лишени от логика и смисъл законови норми е нарушение на принципа на правовата държава, заложен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Конституционният съд утвърждава последователно този извод в своята практика (Решение № 5 от 2000 г. по к. д. № 4/2000 г., Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г., Решение № 7 от 2011 г. по к. д. № 21/2010 г., Решение № 8 от 2012 г. по к. д. № 16/2011 г., Решение № 13 от 2012 г. по к. д. № 6/2012 г., Решение № 2 от 2013 г. по к. д. № 1/2013 г., Решение № 2 от 2014 г. по к. д. № 3/2013 г., Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г., Решение № 1 от 2018 г. по к. д. № 3/2017 г.). Оттук става ясно, че КС може да упражни правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и да обяви за противоконституционни законови разпоредби, които противоречат на други законови разпоредби. Разбира се, КС в юриспруденцията си е извел ограничения относно използването на този механизъм за обявяване на противоконституционност на законови разпоредби. Според конституционната юрисдикция установеното противоречие между законовите разпоредби следва да бъде конституционно нетърпимо по характер и степен (Решение № 14 от 2000 г. по к. д. № 12/2000 г., Решение № 6 от 2005 г. по к. д. № 3/2005 г. и Решение № 5 от 2009 г. по к. д. № 6/2009 г.). В същите решения съдът е добавил, че „вътрешното противоречие в закона трябва да засяга конституционни ценности и норми, за да бъде въздигнато в основание за обявяване на конкретни норми за противоконституционни“. Конституционният съд е постановил и други свои решения, в които отрича възможността при всяко противоречие между законови разпоредби някои от тях да бъдат обявявани за несъответни на Конституцията (Решение № 12 от 2003 г. по к. д. № 3/2003 г., Решение № 7 от 2004 г. по к. д. № 6/2004 г., Решение № 2 от 2013 г. по к. д. № 1/2013 г. и Решение № 11 от 2014 г. по к. д. № 2/2013 г.). Например в Решение № 5 от 2009 г. по к. д. № 6/2009 г. КС отбелязва, че противоречието на една законова норма с разпоредба от друг закон не означава нарушаване на Конституцията и ако се констатират такива противоречия, в компетентност на Народното събрание е да ги отстрани. Съдът добавя, че ако бъде възприето противното разбиране, това би означавало да му се признае „компетентност за проверка на съответствие на „закони със закони” – нещо, което Конституцията не предвижда.“

XI. В Решение № 1 от 2014 г. по к. д. № 22/2013 г. КС посочва, че точното и еднакво спазване на Конституцията и законите се отнася до всички правни субекти, включително и до Народното събрание, когато то осъществява публична власт. Оттук Конституционният съд прави извода, че както законите, така и решенията на общонационалната представителна институция, посочени в чл. 86, ал. 1 от Конституцията като вид актове, приемани от Народното събрание, следва да бъдат ясни, категорични и безпротиворечиви. Като последица от този извод в същото решение КС прави и друг извод: когато в решението на Народното събрание е налице вътрешна противоречивост, включително несъгласуваност между наименованието на решението и неговото съдържание, както и отсъствието на изричен диспозитив, която вътрешна противоречивост е толкова съществена, че няма яснота във волеизявлението на законодателния орган, то решението следва да се обяви за противоконституционно като несъответно на принципа на правовата държава. Тук ще добавя само, че изискването за яснота, непротиворечивост и категоричност на решенията на Народното събрание, както и възможността те да се обявят за несъответни на Основния закон само поради това че тези изисквания не са спазени, също следва да се съотнесе към правната сигурност като основен компонент на формалната правова държава.

XII. В юриспруденцията си Конституционният съд е разкрил и някои други проявления на изискването законовите разпоредби да са ясни, точни, непротиворечиви, достъпни, разбираеми, прецизни, недвусмислени и взаимносвързани. Такова проявление е например изискването съдържанието на правните понятия да е ясно и недвусмислено. Както КС е отбелязал в Решение № 13 от 2018 г. по к. д. № 3/2018 г., правната сигурност и предвидимост не допускат съществуването на две отделни и взаимноизключващи се понятия за „пол“. Друго проявление на изискването за яснота на законите се изразява в това да не се създават неразбираеми и неясни задължения за правните субекти (Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г.). Трето проявление на това изискване е избягване на опасността неясните закони да водят до нееднаквото им тълкуване и прилагане, включително и от органите на съдебната власт (Решение № 13 от 2012 г. по к. д. № 6/2012 г., Решение № 2 от 2013 г. по к. д. № 1/2013 г., Решение № 3 от 2016 г. по к. д. № 6/2015 г., Решение № 7 от 2016 г. по к. д. № 8/2015 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г., Решение № 5 от 2019 г. по к. д. № 12/2018 г.). В Решение № 2 от 2013 г. по к. д. № 1/2013 г. Конституционният съд отбелязва, че „успоредната юрисдикция върху решенията на КОНПИ от страна на административните и гражданските съдилища и възможността за противоречащи си решения, постановени въз основа на едни и същи факти, категорично нарушава изискването за правна сигурност в една правова държава.“

XIII. Друго важно проявление на изискването за яснота на правните разпоредби Конституционният съд е извел в Решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9/2013 г. и в Решение № 3 от 2014 г. по к. д. № 10/2013 г. В тези решения е посочено, че когато в даден закон са създадени едно общо правило и изключения от него, случаите, обхванати от изключенията, трябва да имат „детерминираща ги специфика и тя да е точно и ясно определена, за да не създава двусмислие, съмнения и неопределеност“ (Решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9/2013 г.). В посочените две решения на КС е отбелязано също, че това е нужно, за да може изключенията да се прилагат еднакво за всички случаи. Конституционният съд поддържа още, че когато тази детерминираща специфика на случаите, които се съдържат в предвидените от закона изключения, не е налице, може да се стигне до субективна преценка от страна на прилагащото закона лице относно това, дали да се приложи общото правило или някое от изключенията, което води до противоречивост и неефикасност на правната регламентация и вследствие на това е в несъответствие с принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

XIV. Следващ важен аспект на изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения е посоченият в Решение № 17 от 2018 г. по к. д. № 9/2018 г. на КС елемент, изразяващ се в това разпоредбите по прилагане на даден правен институт да бъдат не само точно и ясно разписани, но да са формулирани в тясна близост и унисон с неговата правна същност и предназначение, да съобразяват контекста, в който този институт се прилага.

XV. В практиката си Конституционният съд поддържа, че законодателят следва да уреди „сходните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен начин“ (Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1/2018 г., Решение № 3 от 2019 г. по к. д. № 16/2018 г.). Близък до посочения извод КС прави и в Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г., където е отбелязано, че „в правовата държава подобните случаи трябва да се третират еднотипно и да не се допуска диференциация в законодателните разрешения по чужди на Конституцията критерии“. Тези правила, изведени от КС, също произтичат от изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения и са част от формалния аспект на правовата държава, но те същевременно са част и от материалния аспект на правовата държава, тъй като справедливостта изисква еднаквите случаи да бъдат уредени от страна на законодателя по еднакъв начин и в съответствие със заложените от Конституцията критерии.

XVI. Друг важен аспект на изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения е нуждата от ясно и точно определяне на държавните органи и техните функции и взаимоотношения (Решение № 17 от 1997 г. по к.д. № 10/1997 г., Решение № 13 от 2010 г. по к. д. № 12/2010 г., Решение № 8 от 2012 г. по к.д. № 16/2011 г. и Решение № 2 от 2014 г. по к.д. № 3/2013 г.). В Решение № 13 от 2010 г. по к. д. № 12/2010 г. КС добавя, че принципът на правовата държава повелява, че трябва да има еднакво отношение и разбиране за всички държавни органи относно това, какво е мандат и какъв е срокът на мандата. Тук трябва да се допълни, че съгласно посоченото в Решение № 5 от 2009 г. по к. д. № 6/2009 г. изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения задължава още законодателя да се съобразява с конституционно установени мандати на заварени административни ръководители и да не допусне предсрочното им прекратяване, въпреки че конкретната длъжност административен ръководител вече не съществува вследствие осъщественото преструктуриране на следствените органи. В Решение № 7 от 2006 г. по к. д. № 6/2006 г. Конституционният съд отбелязва, че принципът на правовата държава в континенталната правна система е свързан с правните разпоредби, отнасящи се до структурата, устройството и функционирането на държавата.

XVII. На следващо място, много значим аспект на принципа на правовата държава и в частност на изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения е забраната за обратно действие на правните норми като цяло и конкретно на законовите норми (Решение № 4 от 2014 г. по к. д. № 12/2013 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г.). Такова становище е изразено и в доктрината.[4] Макар в посочените решения на КС да се твърди, че забраната за обратно действие на правните норми заедно с правната сигурност, предвидимост и стабилност на законодателните решения е производна от принципа на правовата държава, тази забрана на практика е производна именно от изискването за правна сигурност на законодателните решения, което изискване е част от по-широкото конституционно понятие „правова държава“, тъй като обратното действие на правните норми би нарушило именно правната сигурност. Тук обаче следва да бъдат направени две много важни уточнения. Първо, КС разграничава два вида обратно действие – същинско и несъщинско обратно действие. Според конституционната юрисдикция същинско обратно действие (съдът го определя още като „ретроактивност stricto sensu“) е налице, когато законът „преурежда юридическите факти от момента на тяхното проявление до завършен фактически състав, с който приключва едно правоотношение“, а несъщинското обратно действие (Конституционният съд го нарича още „привидна, несъщинска ретроактивност – незабавно прилагане на закона“) се проявява, когато „нововъведен правен режим преурежда за в бъдеще заварени правоотношения, които не са приключили“ (Решение № 12 от 2010 г. по к.д. № 15/2010 г., Решение № 9 от 1996 г. по к.д. № 9/1996 г.,  Решение № 10 от 2011 г. по к. д. № 6/2011 г., Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г.). В Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г. КС посочва също, че тези два вида обратно действие на правните норми са възприети както в правната доктрина, така и в съдебната практика. Забраната за обратно действие на правните норми се отнася най-вече за същинското обратно действие, тъй като то е допустимо само по изключение (Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г.). В някои свои решения конституционната юрисдикция счита, че същинско обратно действие е налице само тогава, когато законът засяга придобити вече права или погасени задължения (Решение № 4 от 2014 г. по к. д. № 12/2013 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г.). Това твърдение не е коректно, тъй като със същинското обратно действие на определена правна норма е възможно да не бъдат засегнати придобити права, а точно обратното – да бъдат възстановени на определени лица отнети им по нелегитимен път права, без в същото време да бъдат засегнати права на други лица. Такова разрешение на законодателя би съответствало на справедливостта, която е фундамент на материалния компонент на правовата държава. Относно несъщинското обратно действие на закона КС казва, че то по правило е възможно, „когато законодателните цели не могат да бъдат надхвърлени от интереса на индивида в продължаващото действие на предишния закон“ (Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г.). Второто уточнение, което трябва да бъде направено, се изразява в това, че забраната за обратно действие на правните норми не е абсолютна и нейната приложимост зависи от спецификата на правния отрасъл, в който тя следва да се прояви. Например съгласно разпоредбата на чл. 5, ал. 3 от Конституцията на Република България, приложима в наказателното право, никой не може да бъде осъден за действие или бездействие, което не е било обявено от закона за престъпление към момента на извършването му. Тази конституционна разпоредба забранява ретроактивността на наказателния закон, когато в него бъде извършена промяна и с новите правни разпоредби се обявят за престъпления определени деяния, които към момента на извършването им не са били обявени за престъпления от предишния наказателен закон. Това е отбелязано и в Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г. Конституционният съд в своята практика извежда още изрична и абсолютна забрана за обратно действие на правните норми в данъчното право (Решение № 9 от 1996 г. по к. д. № 9/1996 г., Решение № 10 от 2013 г. по к. д. № 8/2013 г.). Според конституционната юрисдикция „данъчният закон действа занапред, от влизането му в сила насетне“ (Решение № 9 от 1996 г. по к. д. № 9/1996 г.). В същото решение съдът посочва, че „нормите, с които се въвеждат данъчни задължения или данъчни утежнения, трябва да бъдат създадени преди времето, за което те се отнасят“. Разбира се, това са само част от случаите на абсолютна забрана за обратно действие на правните норми, като със сигурност има и други такива, но настоящата статия няма за цел да ги извежда. Според КС Конституцията не забранява обратното действие на правните норми във всички сфери на правото, а тази забрана произтича от върховенството на правото като конституционен принцип (Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г.). Относно случаите, в които не е налице абсолютна забрана за обратно действие на правните норми, следва да се отбележи, че Конституционният съд в своята юриспруденция е приел, че същинското обратно действие („ретроактивност stricto sensu“) е забранено в три хипотези: 1) когато се нарушава доверието в правната система; 2) когато се нарушава правната сигурност; 3) когато се нарушават придобити права. (Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г.). Тук следва да се добавят няколко неща. На първо място към третата хипотеза следва да се причисли и случаят, когато с обратно действие се създават задължения за правните субекти, доколкото тези задължения не накърняват придобити вече права. На второ място трябва да се отбележи, че третата хипотеза е част от по-широката втора хипотеза, защото накърняването на придобити права и създаването с обратна сила на задължения за лицата съставляват на практика нарушения на правната сигурност, за което ще стане въпрос малко по-надолу в статията. В някои свои решения КС отбелязва, че когато с правната норма, действаща с обратна сила, „се преследва легитимна цел, за постигането на която са предвидени разумно обосновани средства, преценката за правилността на такова решение е изцяло на законодателя.“ (Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г., Решение № 5 от 2018 г. по к. д. № 11/2017 г.). В Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г. Конституционният съд посочва още, че обратното действие на закона в гражданскоправните отношения не е изключено и то може да бъде обосновано с публичен интерес особено ако се отнася към правни норми, приети в процес на трансформиране на ценностния фундамент на обществото. В своята юриспруденция съдът поддържа, че принципът на правната сигурност не означава абсолютно недопускане на промяна в действащата нормативна уредба на дадена сфера на обществени отношения и че всеки законодател разполага с определена дискреционна власт (Решение № 10 от 2012 г. по к. д. № 15/2011 г., Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г., Решение № 5 от 2018 г. по к. д. № 11/2017 г.). В Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г. КС допълва все пак, че съгласно принципа за защита на оправданите правни очаквания, който е свързан с правната сигурност, трябва да не се допускат „внезапни, неочаквани и непропорционални на конституционните стандарти законодателни промени“.

XVIII. Друг значим аспект, свързан с изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения, е необходимостта законодателят да осигури защита на законно придобитите от страна на лицата права (Решение № 4 от 2014 г. по к. д. № 12/2013 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г.). В Решение № 11 от 2014 г. по к. д. № 2/2013 г. е посочено например, че неприложимостта на правна норма нарушава принципа на правовата държава, когато самата норма гарантира справедливостта и закрилата на установени основни права. Нещо повече, законодателят чрез приеманите от него нормативни актове не следва да засяга по произволен начин законно придобити конституционни права. Конституционният съд твърди, че приеманите от Народното събрание закони следва да „гарантират правната сигурност, в т.ч. като се зачитат придобитите от гражданите и юридическите лица съгласно закона права“, като посочва също, че Народното събрание не трябва да променя законите в полза на държавата и във вреда на гражданите и юридическите лица (Решение № 7 от 2001 г. по к. д. № 1/2001 г., Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г., Решение № 3 от 2019 г. по к. д. № 16/2018 г.). В своята практика конституционната юрисдикция поддържа, че съгласно правната сигурност и предвидимост на законодателните решения е „конституционно недопустимо законодателят впоследствие да налага неблагоприятни последици за правните субекти, които са действали точно в съответствие със съществуващата нормативна уредба“, т.е. с обратна сила да се отнемат придобити права (Решение № 7 от 2009 г. по к. д. № 11/2009 г., Решение № 5 от 2017 г. по к. д. № 12/2016 г.). Конституционният съд добавя, че „когато възникнало основно право на гражданите не може да породи правни последици, предвидени в правната уредба, действаща към момента на възникване, а с обратно действие на правна норма се предвидят неблагоприятни за носителя на правото последици, се нарушава правната сигурност и предвидимост.“ (Решение № 12 от 2010 г. по к. д. № 15/2010 г., Решение № 3 от 2019 г. по к. д. № 16/2018 г.). В този смисъл са и Решение № 4 от 1998 г. по к. д. № 16/1997 г. и Решение № 7 от 2012 г. по к. д. № 2/2012 г. Конституционната юрисдикция допълва, че законодателят следва да преуреди заварените правоотношения по начин, който да не позволява да бъдат засегнати придобити права (Решение № 11 от 2010 г. по к. д. № 13/2010 г., Решение № 8 от 2017 г. по к. д. № 1/2017 г.). Все пак в съответствие с правилата, предвидени в Конституцията, Конституционният съд допуска като възможност законодателят да ограничава определени основни права, но това не следва да става произволно. В Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г. е отбелязано, че е недопустимо премахването или ограничаването на съдържанието на основни (конституционни) права и на тяхното упражняване по съображения за целесъобразност, защото по този начин се нарушава принципът на правовата държава. Тук трябва да се направи уговорката, че самата Конституция в чл. 57, ал. 1 от нея съдържа правилото, че основните права на гражданите са неотменими, като от това правило няма предвидени изключения, тоест то е абсолютно. В чл. 57, ал. 3 от КРБ са предвидени условията и предпоставките, при наличието на които законодателят разполага със свободата единствено да ограничи временно упражняването на някои от основните права. Конституционният съд посочва също, че обратното действие на закон, който засяга придобити права, трябва да е мотивирано в полза на висш обществен интерес и да е изразена ясна воля за уреждане на последиците от закона. В противен случай този закон би противоречал на принципа на правовата държава и на изискването за правна сигурност на законодателните решения в частност (Решение № 7 от 2001 г. по к. д. № 1/2001 г.). Според конституционната юрисдикция е недопустимо съгласно принципа на правовата държава нормите, които са основание за ограничаването на правата и свободите, да не отговарят на „елементарните стандарти и изисквания за качество“ – “достъпност и предвидимост на правото”. В Решение № 3 от 2000 г. по к. д. № 3/2000 г. КС отбелязва, че свободното усмотрение при отнемане на придобити граждански права е несъвместимо с прогласения от чл. 4, ал. 1 на Конституцията принцип на правовата държава. В същия смисъл е и Решение № 9 от 2003 г. по к. д. № 10/2003 г.).

XIX. Важно проявление на изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения е задължението на законодателя да уреди висящите към датата на влизане в сила на изменение на действащия закон или към датата на влизане в сила на нов закон правоотношения (Решение № 5 от 2009 г. по к. д. № 6/2009 г.).

XX. Изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения забранява на държавата да се намесва чрез законодателната си дейност в правоотношения между равнопоставени субекти, в които тя едновременно се включва и регулира по начин, който счита за целесъобразен (Решение № 17 от 1999 г. по к. д. № 14/1999 г.).

XXI. Друг важен аспект на изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения се изразява в забрана за държавата чрез законодателството си да обявява за държавни вземания, които не са били третирани като такива до приемането на съответния закон (Решение № 22 от 1996 г. по к. д. № 24/1996 г.).

XXII. Сега е ред да бъде обърнато внимание на няколко елемента на изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения, които елементи са свързани с дейността на самия КС, когато той е сезиран с искане за обявяване на две или повече законови разпоредби за противоконституционни, като тези елементи са били изведени от самата конституционна юрисдикция. В теорията са изложени и развити различни становища относно това, дали в този случай Конституционният съд се превръща в „негативен законодател“[5]. В настоящата статия този въпрос няма да бъде разглеждан, като за целите ѝ само ще бъде отбелязано, че дейността на Конституционния съд при разглеждане на искане за обявяване на законови разпоредби за противоконституционни е от значение за самата законодателна дейност, тъй като при влизане в сила на решение на КС, с което се обявяват определени разпоредби от конкретен закон за противоконституционни, не само че те спират да се прилагат, но и неприлагането им рефлектира върху цялостното действие на закона като система от взаимносвързани правни норми. Именно в тази връзка в Решение № 2 от 2015 г. по к. д. № 8/2014 г. при преценка на съответствието на определени разпоредби от Закона за електронните съобщения (обн. ДВ. бр. 41 от 22.05.2007 г.) с Конституцията на Република България Конституционният съд посочва, че тези разпоредби са взаимносвързани и тяхната конституционност следва да се преценява в цялост, а не поотделно, тъй като обратният подход би довел до „възникване на ситуация на нестабилност и несигурност в правното регулиране на обсъжданата материя, и то в резултат на намесата на Конституционния съд, а това е несъвместимо с изискванията на принципа на правовата държава.“. Според съда при обявяване на определена разпоредба от закон за противоконституционна следва да бъдат обявени за противоконституционни и разпоредбите, които я обслужват, тъй като те са обусловени от нея и самостоятелното им съществуване противоречи на принципа на правовата държава (Решение № 13 от 2014 г. по к. д. № 1/2014 г.). Разбира се, КС разполага с правомощието да обяви тези разпоредби за противоконституционни само когато бъде сезиран за това от оправомощен субект, но след като това е станало, той е длъжен да ги обяви за такива само на това основание, дори и тези разпоредби, разгледани самостоятелно, да съответстват на Конституцията.

XXIII. Изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения има изключително много проявления и не всички са били разкрити в практиката на Конституционния съд на Република България. Един такъв аспект се изразява например в задължението на законодателя да посочи в нормативната уредба на различните видове правораздавателни актове като техни задължителни реквизити подпис на лицето, постановило акта, издателя на акта, дата на издаване, както и това, в какъв срок и пред кой съд може да се обжалва този правораздавателен акт, ако той подлежи на такова обжалване. Обратното би довело до противоконституционност на съответната нормативна уредба поради противоречието ѝ с предвидения в Конституцията принцип на правовата държава и в частност с изискването за правна сигурност, последователност, предвидимост и стабилност на законодателните решения.[6]

XXIV. Сега накратко ще бъде разгледана практиката на Конституционния съд, относима към материалния компонент на правовата държава, изразяващ се в така наречената от КС материална справедливост или само справедливост. С Преамбюла на Конституцията на Република България справедливостта е въздигната в основополагащ принцип на цялата правна система на страната. Справедливостта е много абстрактно понятие, за което е невъзможно да бъде дадена точна, коректна и изчерпателна дефиниция. Преценка за справедливост на определено законодателно решение се прави във всеки конкретен случай, като тази преценка е сложна, защото следва да се отчитат много на брой и различни по естеството и характера си фактори. С оглед на абстрактността на материалния компонент на правовата държава, в юриспруденцията си Конституционният съд не се позовава често на него, но това не означава, че този компонент на правовата държава е по-малко важен от формалния такъв. В Решение № 11 от 2016 г. по к. д. № 7/2016 г. и в Решение № 5 от 2019 г. по к. д. № 12/2018 г. например конституционната юрисдикция отбелязва, че „справедливостта е висша ценност и регулатор на обществото и щом правовата държава защитава и гарантира правата на човека, тя би следвало да създава такива условия за тяхната реализация, чрез които да гарантира най-доброто ниво за това.“ В теорията се поддържа, че материалната правова държава изисква спазването на правото да е обвързано с морални и конституционни ценности и принципи, които излизат извън пределите на правилата при създаването на законите и другите нормативни актове.[7]

XXV. Както беше посочено по-горе, концепцията на КС, че законодателят следва да уреди „сходните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен начин“, изложена в Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г., Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1/2018 г. и Решение № 3 от 2019 г. по к. д. № 16/2018 г., е част както от формалния компонент на правовата държава, така и от материалния ѝ компонент.

XXVI. Според Конституционния съд, ако една правна норма е неприложима, принципът на правовата държава (материалният ѝ аспект) ще бъде нарушен, в случай че тази норма гарантира справедливостта и закрилата на установени основни права (Решение № 11 от 2014 г. по к. д. № 2/2013 г.). Подобен извод е направен и в Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г. В него е посочено, че невъзможността да се приложи разпоредбата на чл. 79, ал. 2, т. 2 от Наказателния кодекс (алинея 2 на чл. 79 от НК – изм. с ДВ, бр. 74 от 2015 г.) я прави неприложима, което от своя страна е несъвместимо с материалната справедливост и в крайна сметка – с принципа на правовата държава.

XXVII. Друг важен аспект на материалната правова държава е забраната за произвол. Конституционният съд счита, че произволът представлява „нарушение на обективен критерий като мащаб за справедливост“ и че забраната за произвол е приложима към всеки закон (Решение № 1 от 2005 г. по к.д. № 8/2004 г., Решение № 4 от 2019 г. по к. д. № 15/2018 г.). Възстановяването на правната справедливост е също много значим компонент на материалната правова държава (Решение № 17 от 2018 г. по к. д. № 9/2018 г.).

XXVIII. Конституционният съд в своята практика дава няколко общи насоки относно проявлението на принципа на материалната правова държава в законотворчеството. Например в Решение № 10 от 2009 г. по к. д. № 12/2009 г. е отбелязано, че „при съставянето на законите в правовата държава законодателят трябва да търси решения, които да задоволяват справедливия интерес в рамките на модела, който Конституцията задава, а не инцидентно или под влияние на случайни фактори да въвежда рестрикции и да установява привилегии, нито да предоставя права, които не могат да бъдат упражнявани.“ В Решение № 8 от 2012 г. по к. д. № 16/2011 г. КС твърди, че „в Конституцията и законите трябва да е изразена държавната воля, в тях трябва да са заложени справедливи, социално оправдани и общоприети принципи на правото. Нещо подобно е посочено и в Решение № 2 от 2014 г. по к. д. № 3/2013 г. Съгласно изложеното в това решение, „законите трябва да изразяват конституционно закрепените принципи и да предлагат справедливи и социално оправдани решения в рамките на регулираната материя.“

XXIX. В заключение следва да се има предвид, че двата елемента на правовата държава – формалният и материалният, са свързани помежду си и взаимно се допълват, балансират и коригират. Това е отбелязано и от Конституционния съд, който твърди, че всяко несъобразяване от страна на законодателя с изискванията, произтичащи от формалния аспект на правовата държава, има за последица неосъществяването и на материалния аспект на правовата държава (Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г.). В тази връзка може да се даде един пример. Зачитането на силата на пресъдено нещо на съдебните актове е елемент от формалната правова държава. Формалната правова държава изисква съдебните актове да са стабилни – щом влязат в сила, те не могат да бъдат отменяни или изменяни от държавните органи и изобщо от никой субект на правото, не могат да бъдат обжалвани, същият въпрос не може да се решава пак. В гражданския процес например този аспект на формалната правова държава е уреден в чл. 299 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). При наличието обаче на новооткрити или новонастъпили обстоятелства, които имат съществено значение за предмета на вече решения чрез влязъл в сила съдебен акт спор, или при наличието на други обстоятелства, които по някакъв начин са оказали съществено влияние върху съдебния състав при постановяване на съответния съдебен акт, не е оправдано и най-вече не е справедливо (подчертаването е мое – В.Ш.) страната, за която решението по делото е неблагоприятно, да не може да се защити срещу този съдебен акт, макар и той да е влязъл в сила. Тук вече влиза в действие материалният компонент на правовата държава, който в този случай коригира, балансира и смекчава нейния формален компонент. Именно затова законодателят е предвидил институтите на „Отмяна на влезли в сила решения“ в ГПК, „Възобновяване на наказателни дела“ в Наказателно-процесуалния кодекс, „Възобновяване на административнонаказателните производства“ в Закона за административните нарушения и наказания и други. В доктрината се поддържа, че „евентуалният конфликт между правна сигурност и социална справедливост може и трябва да се разрешава в позитивен план единствено чрез създаването на такова право, което има не само формален, но и материален характер, т.е. съответства на основните ценности и висшите цели на конституционния правов ред.“[8]

XXX. Накрая следва да се обобщи, че принципът на правовата държава е с много широко съдържание, има изключително много на брой проявления, включително и такива, свързани с изискванията към съдържанието и действието на нормативните актове, и голяма практическа стойност. Принципът на правовата държава има важна роля и за развиването и разгръщането на останалите конституционни принципи в законодателството на страната. Неслучайно в Решение № 15 от 2010 г. по к. д. № 9/2010 г. Конституционният съд отбелязва, че „принципът на правовата държава изисква конституционните принципи да бъдат развивани и детайлирани чрез ясна и вътрешносвързана правна уредба и законодателят е длъжен да го прилага.“

Автор: Виктор Шуманов


star



[1] Танчев, Е., Белов. М., Сравнително конституционно право, София, 2009 г., стр. 263

[2] Вж. например Близнашки, Г., Формата на държавата, София, 2009 г., глава четвърта; Близнашки, Г., Конституционализъм и демокрация, София, 2009 г., стр. 85 – стр. 109; Танчев, Е., Белов. М., Сравнително конституционно право, София, 2009 г., стр. 262 – стр. 280 и др.

[3] Fuller, L., The Morality of law, New Haven (USA), 1964, цит. по Близнашки, Г., Формата на държавата, София, 2009 г., стр. 196; Raz, J., The Rule of Law and its Virtue, Law Quarterly Review, 1977, № 93, p. 196,  цит. по Танчев, Е., Белов. М., Сравнително конституционно право, София, 2009 г., стр. 271

[4] Raz, J., The Rule of Law and its Virtue, Law Quarterly Review, 1977, № 93, p. 196,  цит. по Танчев, Е., Белов. М., Сравнително конституционно право, София, 2009 г., стр. 271

 

[5] Вж. например Стойчев, Ст., Конституционно право, София, 2002 г., стр. 585 – стр. 586, Друмева, Е., Конституционно право, София, 2008 г.

 

[6] За повече подробности вж. статията ми „Правната уредба на електронния фиш противоконституционна ли е?“, публикувана на следния линк: http://gramada.org/%d0%bf%d1%80%d0%b0%d0%b2%d0%bd%d0%b0%d1%82%d0%b0-%d1%83%d1%80%d0%b5%d0%b4%d0%b1%d0%b0-%d0%bd%d0%b0-%d0%b5%d0%bb%d0%b5%d0%ba%d1%82%d1%80%d0%be%d0%bd%d0%bd%d0%b8%d1%8f-%d1%84%d0%b8%d1%88-%d0%bf%d1%80/

[7] Танчев, Е., Белов. М., Сравнително конституционно право, София, 2009 г., стр. 273

[8] Близнашки, Г., Формата на държавата, София, 2009 г., стр. 192